政府責(zé)任、電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染治理

彭 昱

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

政府責(zé)任、電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染治理

彭 昱

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 產(chǎn)業(yè)組織與企業(yè)組織研究中心，遼寧 大連 116025)

本文基于協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的視角，考察了當(dāng)前以行政監(jiān)管為主的環(huán)境污染治理政策對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的影響，以及政府在環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)中所承擔(dān)的責(zé)任問(wèn)題。通過(guò)構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型研究發(fā)現(xiàn)，排污費(fèi)收入能有效治理環(huán)境污染，卻不利于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而政府污染治理補(bǔ)助有利于促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因而，政府增加排污費(fèi)收入的同時(shí)增加環(huán)境污染治理補(bǔ)助是協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)手段。

電力產(chǎn)業(yè);環(huán)境污染治理;政府責(zé)任;環(huán)境保護(hù)

一、引 言

近年來(lái)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化的快速發(fā)展對(duì)電力的需求急劇膨脹，極大刺激了電力產(chǎn)業(yè)投資規(guī)模的擴(kuò)張，在以火電為主的發(fā)電結(jié)構(gòu)下，也決定了電力產(chǎn)業(yè)是高能耗與高污染行業(yè)。隨著一系列環(huán)境污染治理政策措施的陸續(xù)出臺(tái)，污染物排放量有了顯著的下降，環(huán)境污染得到了一定的控制，然而，隨之而來(lái)的是電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染治理之間日益尖銳的矛盾。在“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的環(huán)境保護(hù)框架下，政府對(duì)環(huán)境污染治理的補(bǔ)助逐年下降，而作為電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染治理的首要責(zé)任人，電力企業(yè)承擔(dān)了幾乎全部日益升高的環(huán)境污染治理成本，對(duì)政府提高環(huán)境污染治理補(bǔ)助水平的呼聲也逐漸高漲。在電力需求增長(zhǎng)與環(huán)保壓力加大的雙重約束下，企業(yè)污染治理成本的提高在一定程度上威脅到了電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展步伐。在維持電力產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)性地位與環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)下，政府有責(zé)任破解電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與污染的權(quán)衡難題。因此，考察現(xiàn)有單獨(dú)依靠行政命令的環(huán)保監(jiān)管手段在協(xié)調(diào)環(huán)境污染治理和電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系中的合意性，以及目前電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與污染困局的破解之道是十分必要的。

2001年以來(lái)，電力產(chǎn)業(yè)一直是重污染行業(yè)①根據(jù)《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，重污染行業(yè)是指電力、熱力的生產(chǎn)及供應(yīng)業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)三大行業(yè)。之首，2007年以來(lái)電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫的排放強(qiáng)度和污染貢獻(xiàn)率開(kāi)始呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，這與國(guó)家倡導(dǎo)節(jié)能減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)理念下陸續(xù)頒布的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》以及《國(guó)家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》等環(huán)境污染治理措施密切相關(guān)。這些政策措施主要包括逐漸壓低污染物排放限值，提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大征收范圍為特征的行政監(jiān)管手段和經(jīng)濟(jì)處罰手段。為達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，電力企業(yè)必須為購(gòu)置大量的脫硫脫硝設(shè)備而付出巨大的環(huán)境保護(hù)成本，這與其追求利潤(rùn)最大化的目標(biāo)相違背。在煤電價(jià)格倒掛、污染治理成本增加的制約下，火電廠成本增加，經(jīng)營(yíng)虧損較為嚴(yán)重，使得發(fā)電意愿下降，逐漸失去環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，并成為誘發(fā)電力短缺的原因之一。而電力短缺又進(jìn)一步引起新一輪的電力投資熱問(wèn)題，從而使環(huán)境污染治理陷入“電力短缺→電力投資熱→環(huán)境污染加重→環(huán)境治理→電力短缺”的惡性循環(huán)中。因此，每一次在新的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施后所伴隨的電力短缺現(xiàn)象的產(chǎn)生并非是偶然的。以行政監(jiān)管手段為主來(lái)治理環(huán)境污染的模式所產(chǎn)生的困境，值得我們從電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染治理相協(xié)調(diào)的視角重新反思環(huán)境污染治理的政策措施。

在“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的指導(dǎo)框架下，政府在環(huán)境污染治理中主要起監(jiān)督作用，主要的污染治理責(zé)任由電力企業(yè)來(lái)承擔(dān)。那么“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的指導(dǎo)原則到底能否使電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境污染治理相協(xié)調(diào)，政府在促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的進(jìn)程中是否僅僅是一個(gè)監(jiān)督者?從已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府僅作為監(jiān)督者是難以促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的。政府排污費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出政府污染治理補(bǔ)助，且政府污染費(fèi)補(bǔ)助呈現(xiàn)出顯著的下降趨勢(shì)，2006年政府污染費(fèi)補(bǔ)助占治理工業(yè)污染投資總額的3.0%，2010年這一比重僅為1.2%。政府對(duì)環(huán)境污染的治理手段，一方面使背負(fù)沉重污染治理成本的電力企業(yè)失去了對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，另一方面歷史性的環(huán)境污染問(wèn)題仍得不到治理，環(huán)境保護(hù)的欠賬越壓越多。按照“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的指導(dǎo)原則，政府將環(huán)境污染治理的責(zé)任過(guò)多地轉(zhuǎn)嫁給電力企業(yè)，這也更進(jìn)一步加重了電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。那么，為促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，如何正確介定政府責(zé)任是我們必須認(rèn)真對(duì)待的一項(xiàng)課題。

二、環(huán)境保護(hù)政策與電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖突

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策主要是政府通過(guò)行政監(jiān)管手段，規(guī)定企業(yè)的污染物排放限值，并要求企業(yè)必須采用節(jié)能減排技術(shù)及使用節(jié)能減排設(shè)備等，這些政策工具帶有明顯的行政規(guī)制色彩。電力企業(yè)為執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策必須購(gòu)置污染處理設(shè)備并繳納排污費(fèi)，從而使得電力企業(yè)承擔(dān)了一定的環(huán)境保護(hù)成本。隨著電力體制改革的逐步深入，電力產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化程度逐步提高，追求利潤(rùn)最大化成為企業(yè)的終極目標(biāo)，但為執(zhí)行環(huán)境保護(hù)政策而付出的巨大環(huán)境保護(hù)成本卻與其利潤(rùn)最大化的目標(biāo)相違背，這就使得電力企業(yè)缺少環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化與環(huán)境保護(hù)的高成本之間的矛盾，使得環(huán)境污染治理的政策和法規(guī)不能得到有效地實(shí)施。

電力體制經(jīng)過(guò)30年的不斷改革和實(shí)踐，為建立多層次的環(huán)境管理體系提供了基礎(chǔ)，也為電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)起到了舉足輕重的作用。從1949年新中國(guó)成立到1978年間，電力產(chǎn)業(yè)一直實(shí)行高度集中的計(jì)劃管理體制，政企不分，電力系統(tǒng)內(nèi)的環(huán)境管理部門在電力環(huán)境管理中扮演著十分重要的角色，它們更熟悉電力企業(yè)的生產(chǎn)和環(huán)境管理問(wèn)題，因此，能在日常環(huán)境管理中與環(huán)保部門更好地合作，從而通過(guò)行政干預(yù)來(lái)使企業(yè)有效地實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策。進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后，中共中央做出了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)管理體制改革的決定》，提出了政企分開(kāi)和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，電力產(chǎn)業(yè)投資管理體制改革也應(yīng)運(yùn)而生，并引發(fā)了電力產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和電廠管理體制改革。黨的第十四次全國(guó)代表大會(huì)確定我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之后，電力體制市場(chǎng)化改革首先打破壟斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以“廠網(wǎng)分開(kāi)、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”為核心，使電力產(chǎn)業(yè)逐步進(jìn)入市場(chǎng)。電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革后，政府不再直接干預(yù)企業(yè)，行政干預(yù)為主的管理方式在電力產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程中的控制力降低，對(duì)企業(yè)的影響力也相應(yīng)降低。廠網(wǎng)分開(kāi)的結(jié)果是電廠成為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)使上網(wǎng)價(jià)格成為獨(dú)立發(fā)電企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)的主要內(nèi)容，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)實(shí)際上演變?yōu)榘l(fā)電成本的競(jìng)爭(zhēng)，因此，發(fā)電成本就成為決定發(fā)電企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主要因素。為增強(qiáng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)電企業(yè)理性選擇是千方百計(jì)降低發(fā)電成本，而降低成本的重要途徑之一就是降低項(xiàng)目總投資。對(duì)于發(fā)電企業(yè)而言，附屬的環(huán)保項(xiàng)目投資通常要占到總投資的20.0%以上，且不能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，因此，電力產(chǎn)業(yè)為壓低投資成本便會(huì)傾向于削減環(huán)保投資，或減少配套的環(huán)保設(shè)施。如此一來(lái)，電力體制的市場(chǎng)化改革便成為影響電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境保護(hù)的消極因素。

電力企業(yè)在環(huán)境保護(hù)方面的消極態(tài)度使得電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染狀況急劇惡化，面對(duì)這種情況，政府采取了降低污染物排放限值和提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的行政干預(yù)手段，以監(jiān)督電力企業(yè)減少污染物排放。2000年以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了《大氣污染防治法》、《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》和《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》等政策法規(guī)，均對(duì)脫硫和除塵設(shè)施的安裝、二氧化硫等排污費(fèi)的征收、二氧化硫排放限值以及新建燃煤機(jī)組必須同步建設(shè)安裝脫硝設(shè)施等方面進(jìn)行了細(xì)致要求，以實(shí)現(xiàn)《“十二五”規(guī)劃綱要》中要求的二氧化硫和氮氧化物須分別減排8.0%和10.0%的總體目標(biāo)。這些政策的出臺(tái)在有效控制電力企業(yè)環(huán)境污染的同時(shí)，也顯著提高了企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)成本。據(jù)國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)2012年發(fā)布的《關(guān)于脫硝電價(jià)政策的研究和建議》的調(diào)研報(bào)告測(cè)算，同步建設(shè)脫硝設(shè)施的單位總成本約為1.1分/千瓦時(shí)，技改加裝脫硝設(shè)施的單位總成本約為1.3分/千瓦時(shí)，到2015年需進(jìn)行去除氮氧化物改造的現(xiàn)有機(jī)組和新增機(jī)組容量約為8.2億千瓦，估計(jì)投資1 950億元，年運(yùn)行費(fèi)用約為612億元，脫硫和除塵設(shè)施的改造、新建投資費(fèi)用約需650億元。而國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) (以下簡(jiǎn)稱發(fā)改委)所出臺(tái)的火電脫硝電價(jià)補(bǔ)貼政策，只給出0.8分/千瓦時(shí)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，這與燃煤電廠的脫硝成本相距甚遠(yuǎn)，使發(fā)電企業(yè)面臨較大的資金困難。在煤炭?jī)r(jià)格不斷上漲的壓力下，火電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況不斷惡化，出現(xiàn)大規(guī)模虧損，①中電聯(lián)官方網(wǎng)站所公布的數(shù)據(jù)顯示:2011年1—7月，華能、大唐、華電、國(guó)電和中電投五大發(fā)電集團(tuán)公司電力產(chǎn)業(yè)務(wù)合計(jì)虧損74.6億元，同比增虧82.7億元，其中火電業(yè)務(wù)虧損180.9億元，同比增虧113.0億元。進(jìn)一步加劇了電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。

電力產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)最大化的目標(biāo)與環(huán)境污染治理政策之間的矛盾使得電力企業(yè)的成本增加，加之煤炭的能源價(jià)格不斷上漲，使得電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況陷入困境，整體行業(yè)利潤(rùn)低下甚至出現(xiàn)虧損。這在一定程度上影響了電力產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)積極性，導(dǎo)致了部分用電高峰時(shí)期的電力短缺?；谶@種局面，需要對(duì)國(guó)家電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染治理政策給予評(píng)價(jià)和反思?，F(xiàn)有政策是否較好地兼顧了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重目標(biāo)，面對(duì)這種具有公共屬性的雙重目標(biāo)，政府是否盡到了責(zé)任，這些均需要進(jìn)行進(jìn)一步思考。

三、環(huán)境污染治理政策效果評(píng)價(jià)

對(duì)環(huán)境污染治理政策效果的評(píng)價(jià)，主要是從政府環(huán)境污染治理政策對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染雙重目標(biāo)的影響來(lái)考慮。為此，本文構(gòu)建了以環(huán)境污染治理政策為解釋變量，以電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展及電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染為被解釋變量的估計(jì)模型:

其中，下標(biāo)i和t分別代表第i省份和第t年，β是系數(shù)，ε是殘差項(xiàng)。被解釋變量DLF和DLW分別是電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展和電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染。電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展用電力產(chǎn)業(yè)增加值指標(biāo)來(lái)衡量。由于當(dāng)前我國(guó)發(fā)電結(jié)構(gòu)仍以燃煤發(fā)電為主，電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染主要來(lái)自于燃煤發(fā)電所產(chǎn)生的排放物，所以電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染選用火電業(yè)二氧化硫排放量指標(biāo)來(lái)衡量。

環(huán)境污染治理政策由環(huán)境污染治理投資中企業(yè)自籌資金 (WZQ)、環(huán)境污染治理投資中政府補(bǔ)助(WZZ)以及地區(qū)排污費(fèi)收入 (PWF)3個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量。排污費(fèi)的征收是環(huán)境管制的重要手段之一，我國(guó)對(duì)排污費(fèi)的征收主要按污染物含有的有害物質(zhì)當(dāng)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)征收，這種征收方法對(duì)提高東部地區(qū)環(huán)境效率有顯著的效果［1］。由于電力產(chǎn)業(yè)排污費(fèi)的征收尚沒(méi)有專門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本文使用各地區(qū)征收的排污費(fèi)總額來(lái)反映這一政策。同時(shí)，電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染的治理投資也沒(méi)有專門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，本文借用工業(yè)污染治理投資的數(shù)據(jù)來(lái)反映這一政策。工業(yè)污染治理總投資包括排污費(fèi)補(bǔ)助及政府其它補(bǔ)助、企業(yè)自籌資金等，主要考察政府和企業(yè)對(duì)環(huán)境污染治理的資本投入對(duì)環(huán)境污染的治理效果。電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫污染貢獻(xiàn)率達(dá)到57.8%(2002—2009年均值)，2006—2010年，電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫排放量占工業(yè)二氧化硫排放量的比重分別為59.0%、58.2%、57.8%、55.1%和52.8%，年均為56.6%，遠(yuǎn)高出其它重污染行業(yè)，是二氧化硫排放的主要污染源。因此，使用各地區(qū)征收的排污費(fèi)總額以及工業(yè)污染治理投資額來(lái)代替電力產(chǎn)業(yè)排污費(fèi)征收額及電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染的治理投資額不會(huì)影響本文的結(jié)論。

環(huán)境惡化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間可能存在倒U型曲線關(guān)系，即環(huán)境質(zhì)量開(kāi)始隨著人均收入的增加而退化，但收入水平一旦超過(guò)某一臨界值點(diǎn)后，環(huán)境質(zhì)量會(huì)隨收入的增加而改善，這種關(guān)系被稱為環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Grossman和Kureger所提出的。這一規(guī)律已得到較多經(jīng)驗(yàn)研究的支持。蔡昉等［2］利用二氧化硫排放量與人均GDP及其平方項(xiàng)指標(biāo)擬合了環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線，發(fā)現(xiàn)東部沿海地區(qū)二氧化硫排放量與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的倒U型曲線關(guān)系較為顯著，而中西部地區(qū)則不明顯。林伯強(qiáng)和蔣竺均［3］對(duì)我國(guó)二氧化碳庫(kù)茲涅茨曲線進(jìn)行了預(yù)測(cè)，認(rèn)為中國(guó)的二氧化碳庫(kù)茲涅茨曲線具有倒U型曲線特征，存在拐點(diǎn)，且理論拐點(diǎn)在2020年左右。為反映電力產(chǎn)業(yè)所造成的環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的倒U型曲線關(guān)系，式 (2)引入了人均GDP指標(biāo)及其平方項(xiàng)。

由于火電行業(yè)二氧化硫排放主要是由于煤炭燃燒所導(dǎo)致，因此，電力產(chǎn)業(yè)污染與煤炭消費(fèi)量有直接關(guān)聯(lián)。林伯強(qiáng)和蔣竺均［3］認(rèn)為，能源強(qiáng)度是影響人均二氧化碳排放的因素之一，2000年以前，能源強(qiáng)度的下降減少了人均二氧化碳排放的增加，2001—2005年，高能耗產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和能源消費(fèi)中煤炭消費(fèi)比重的增加，導(dǎo)致了能源強(qiáng)度和能源結(jié)構(gòu)碳強(qiáng)度的反彈，對(duì)人均二氧化碳排放增量的貢獻(xiàn)由負(fù)變正?？梢?jiàn)能源消費(fèi)強(qiáng)度與污染物排放是成正比的。為驗(yàn)證這一結(jié)論，本文在控制變量中加入了能源強(qiáng)度 (NYQ)這一指標(biāo)，并用電力產(chǎn)業(yè)單位GDP煤炭消費(fèi)量來(lái)刻畫能源強(qiáng)度。

目前，我國(guó)電力投資項(xiàng)目審批存在分級(jí)管理，一般30萬(wàn)千瓦以上的電站項(xiàng)目由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)審批，而30萬(wàn)千瓦以下的電站項(xiàng)目審批權(quán)在地方政府。自2003年以來(lái)，由于電力供應(yīng)的嚴(yán)重不足，國(guó)家加大了投資力度，各地方政府掀起了投資電力的高漲熱潮，電力產(chǎn)業(yè)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資得到了迅猛提升，這為電力產(chǎn)業(yè)注入了大量的資本。在此，本文引入電力產(chǎn)業(yè)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資額(DLI)這一指標(biāo)來(lái)捕捉這一現(xiàn)象對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響效果。

本文的樣本包括除西藏自治區(qū)以外的30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市2002—2009年間的數(shù)據(jù)?；痣娦袠I(yè)二氧化硫排放量數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2009年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》;2002—2007年電力產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2008年《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》，2008—2009年電力產(chǎn)業(yè)增加值數(shù)據(jù)是假定2008年和2009年電力產(chǎn)業(yè)中間投入為2007年電力產(chǎn)業(yè)中間投入，采用計(jì)算工業(yè)增加值的生產(chǎn)法計(jì)算所得;地區(qū)生產(chǎn)總值數(shù)據(jù)來(lái)源于2003—2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》;地區(qū)排污費(fèi)收入數(shù)據(jù)來(lái)源于2005—2009年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、2003年《中國(guó)環(huán)境年鑒》，2003年和2009年排污費(fèi)收入數(shù)據(jù)來(lái)源于2003年和2009年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》;工業(yè)污染治理投資數(shù)據(jù)來(lái)源于2003—2010年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》;各個(gè)地區(qū)電力產(chǎn)業(yè)煤炭消費(fèi)量數(shù)據(jù)是根據(jù)全國(guó)電力產(chǎn)業(yè)煤炭消費(fèi)量占總煤炭消費(fèi)量的比重計(jì)算所得，全國(guó)電力產(chǎn)業(yè)煤炭消費(fèi)量數(shù)據(jù)來(lái)源于2003—2010年《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》。電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染與環(huán)境污染治理政策的實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果，如表1所示。

表1 電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展、電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境污染與環(huán)境污染治理政策的實(shí)證結(jié)果

如表1所示，地區(qū)排污費(fèi)收入的增加能顯著減少電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫的排放量，但同時(shí)也會(huì)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生顯著的負(fù)面影響。地區(qū)排污費(fèi)收入每增加1.0%就會(huì)使電力產(chǎn)業(yè)增加值減少17.1%，使電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫的排放量減少2.6%，且均在1%的水平下顯著。Surender和Shunsuke［4］通過(guò)對(duì)美國(guó)1995—2007年的投入產(chǎn)出數(shù)據(jù)進(jìn)行研究時(shí)發(fā)現(xiàn)，引入二氧化硫排污交易系統(tǒng)，通過(guò)改變二氧化硫排放許可價(jià)格可以增加火電行業(yè)的電力產(chǎn)出，并減少二氧化硫的排放，這與本文的研究結(jié)論相吻合。Gollop和Roberts［5］通過(guò)檢驗(yàn)環(huán)境管制對(duì)火電生產(chǎn)企業(yè)效率與生產(chǎn)率的影響，發(fā)現(xiàn)美國(guó)1970年頒布實(shí)施的空氣潔凈法令使得火電企業(yè)不得不使用價(jià)格更高的低硫燃煤進(jìn)行生產(chǎn)，導(dǎo)致了1973—1979年生產(chǎn)率增長(zhǎng)每年降低了0.6%。Surender和Shunsuke［4］認(rèn)為二氧化硫排污交易系統(tǒng)的引入，使得技術(shù)進(jìn)步從原來(lái)年均增長(zhǎng)約8.0%下降為1.0%—2.0%，其帶來(lái)的額外效益是相對(duì)較小的。這就使得當(dāng)前的環(huán)境污染治理政策措施難以協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。

政府對(duì)環(huán)境污染治理的補(bǔ)助并沒(méi)有對(duì)電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫的排放量產(chǎn)生顯著的降低作用，但卻能顯著促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府補(bǔ)助每增長(zhǎng)1.0%，就能促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)45.4%，且在10%的水平下顯著。而企業(yè)對(duì)環(huán)境污染治理的投資卻與電力產(chǎn)業(yè)二氧化硫的排放量呈顯著的正向關(guān)系，表明政府在環(huán)境污染治理方面的政策措施并未起到明顯的成效，企業(yè)通過(guò)購(gòu)置脫硫脫硝設(shè)備對(duì)于污染物的排放量并沒(méi)有顯著的抑制作用，這既與我國(guó)環(huán)境污染歷史欠賬巨大有關(guān)，也與環(huán)境污染治理投資力度較輕直接相關(guān)。但企業(yè)對(duì)環(huán)境污染治理所進(jìn)行的投資對(duì)電力產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并未產(chǎn)生消極影響，相反卻能促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)果表明投資每增加1.0%，將會(huì)促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)6.6%，且在5%的水平下顯著。

從上述回歸結(jié)果中，我們不難得出如下結(jié)論:政府利用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)污染物排放企業(yè)的經(jīng)濟(jì)制裁對(duì)抑制污染物排放有顯著的促進(jìn)作用，但卻對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生消極的影響。而政府對(duì)環(huán)境污染治理的補(bǔ)助能夠促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而能夠彌補(bǔ)排污費(fèi)收入對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的負(fù)面影響，因此，排污費(fèi)收入增加的同時(shí)，加大政府對(duì)環(huán)境污染治理的補(bǔ)助力度，可以成為政府協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的重要經(jīng)濟(jì)手段。

此外，電力產(chǎn)業(yè)高耗煤量對(duì)環(huán)境造成的嚴(yán)重污染得到了驗(yàn)證，結(jié)果表明，電力產(chǎn)業(yè)單位GDP煤炭消費(fèi)量每增加1.0%，將會(huì)使環(huán)境污染加重22.9%，且在5%的水平下顯著。通過(guò)火電行業(yè)二氧化硫排放與GDP的回歸關(guān)系，人均GDP平方項(xiàng)的系數(shù)為負(fù)，且在1.0%的水平下顯著，也驗(yàn)證了環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線的存在性。電力產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的環(huán)境污染也不利于電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)果表明電力產(chǎn)業(yè)污染每加重1%，就會(huì)對(duì)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生3.3%的抑制作用，且在5%的水平下顯著。電力產(chǎn)業(yè)固定資產(chǎn)投資能顯著促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)果表明電力產(chǎn)業(yè)投資每增長(zhǎng)1.0%，就能促進(jìn)電力產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)0.1%，且在1%的水平下顯著。

四、對(duì)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任的思考

我國(guó)自開(kāi)展環(huán)境保護(hù)工作以來(lái)，就一直以“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”為指導(dǎo)原則，這個(gè)原則起初的確起到了一些積極作用，然而也正是這些年的實(shí)踐證明了這一原則存在著弊端。在這一原則框架下，政府的職責(zé)主要是制定并監(jiān)督企業(yè)執(zhí)行環(huán)境政策，比如收取排污費(fèi)。排污費(fèi)收入額的巨大漲幅被政府部門作為一種政績(jī)來(lái)自夸［6］，盲目追求收入額的高增長(zhǎng)。自2003年頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》擴(kuò)大了排污費(fèi)的征收范圍和提高了征收標(biāo)準(zhǔn)以來(lái)，排污費(fèi)收入已由2004年的94億元增長(zhǎng)到2011年的202億元，增長(zhǎng)了1.1倍。而“十一五”期間治理工業(yè)污染的排污費(fèi)補(bǔ)助僅占治理工業(yè)污染投資總額的1.9%左右，且呈現(xiàn)大幅度下降趨勢(shì)。2010年，這一比重已下降到1.2%，比2006年下降了1.7%，僅占排污費(fèi)收入的2.8%。“十一五”期間治理工業(yè)污染投資額的95.0%來(lái)自于企業(yè)自籌資金，其中銀行貸款比重僅為8.0%。

當(dāng)前排污收費(fèi)管理機(jī)制并不完善，一些地區(qū)在排污費(fèi)征收、管理、使用及環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行中存在諸多的問(wèn)題。財(cái)政部對(duì)某省9市2003年下半年到2006年排污費(fèi)收繳情況的檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，由于地方財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)政困難，難以保證環(huán)保部門的環(huán)保經(jīng)費(fèi)需求，擠占挪用排污費(fèi)以彌補(bǔ)環(huán)保經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)還存在截留排污費(fèi)用于辦公樓建設(shè)、 “坐支”排污費(fèi)用于經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等現(xiàn)象［7］。排污費(fèi)用于環(huán)境污染治理項(xiàng)目的投入也嚴(yán)重不足，甚至只收費(fèi)不治理，造成大部分資金滯留在財(cái)政或環(huán)保部門。

在以高投入、高能耗、高污染為主要特征的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，國(guó)家將更多的資源集中用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展，而忽視了生態(tài)環(huán)境保護(hù)，使得環(huán)境污染治理欠賬不斷積累。2002年之前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出一直沒(méi)有納入國(guó)家預(yù)算，2002—2006年環(huán)境保護(hù)與城市水資源財(cái)政支出的總和被納入預(yù)算，但年均僅占地方財(cái)政決算支出總額的0.5%。從2007年開(kāi)始，中央財(cái)政才開(kāi)始對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行投入，但僅負(fù)擔(dān)3.2%，約96.8%的部分由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，但中央和地方環(huán)境保護(hù)支出的總和僅占GDP比重的0.5%(2007—2010年均值)。地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在減弱環(huán)境保護(hù)力度的同時(shí)卻在加大電力投資力度。2003年大面積電力緊缺并危及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府出于自身利益的考慮，盲目投資電力項(xiàng)目，導(dǎo)致電力投資急劇膨脹并出現(xiàn)過(guò)熱。2003—2005年，電力產(chǎn)業(yè)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資分別增長(zhǎng)22.2%、46.3%和30.4%，2006—2008年增速有所減緩，年均為13.4%，但2009年增速再次加快，全年增長(zhǎng)31.3%。而在舊的環(huán)境污染尚未得以徹底治理的基礎(chǔ)上，新一輪的電力投資熱又引發(fā)了更加嚴(yán)重的環(huán)境污染，從而使得環(huán)境污染治理欠賬不斷。

政府在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上增加排污費(fèi)收入而減少環(huán)境污染治理補(bǔ)助，其原因之一是我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作長(zhǎng)期以來(lái)是在“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的框架下進(jìn)行的?！罢l(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則是指對(duì)環(huán)境造成污染的組織或個(gè)人，有責(zé)任對(duì)其污染源或被污染的環(huán)境進(jìn)行治理［8］，這也是政府制定環(huán)境污染治理政策的指導(dǎo)原則，但也長(zhǎng)期成為政府推卸環(huán)境保護(hù)責(zé)任的依據(jù)。不少學(xué)者對(duì)此原則提出了質(zhì)疑，田彥峰［8］認(rèn)為，環(huán)境污染存在主體多元化且難以確定污染者、污染者負(fù)擔(dān)的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)難以確立、污染主體的負(fù)擔(dān)沉重問(wèn)題以及潛污染等諸多的局限性。秦詩(shī)立［9］也指出，“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則沒(méi)能充分體現(xiàn)污染預(yù)防優(yōu)先的理念，存在“先污染、后治理”的嫌疑。由于污染物有較強(qiáng)的流動(dòng)性，很難確定準(zhǔn)確的污染者。雖然環(huán)境保護(hù)部門加大了對(duì)環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)力度，改善了對(duì)環(huán)境的監(jiān)測(cè)手段，很多污染企業(yè)的排污設(shè)施達(dá)標(biāo)率亦有所提高，但污染物依然大量被排放。

政府增加排污費(fèi)收入而減少環(huán)境污染治理補(bǔ)助的另一根本原因是在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制及以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為地方政府主要政績(jī)考核指標(biāo)的體制下，地方政府的行為更多的是被經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì)所驅(qū)動(dòng)［10］，地方政府更愿意利用手中掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力將財(cái)政資源投向更有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的領(lǐng)域。在消費(fèi)受體制性制約長(zhǎng)期難以啟動(dòng)，而出口受國(guó)際市場(chǎng)萎靡的影響短期內(nèi)尚未恢復(fù)的形勢(shì)下，地方政府只能依靠增加投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而導(dǎo)致財(cái)政支出偏重于具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)效益的投資領(lǐng)域，而忽視沒(méi)有顯著經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性失衡。同時(shí)，財(cái)權(quán)層層向上集中而事權(quán)逐漸向下集中的財(cái)政體制造成了地方財(cái)政尤其是縣級(jí)財(cái)政的財(cái)力匱乏，進(jìn)而影響其環(huán)境保護(hù)支出能力，一方面使地方政府增加排污費(fèi)收入以充實(shí)財(cái)政收入，另一方面也造成排污費(fèi)管理制度不完善，使排污費(fèi)難以全部用于環(huán)境污染治理項(xiàng)目。

五、結(jié) 語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)在“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的指導(dǎo)原則下，政府減少環(huán)境污染治理補(bǔ)助而增加排污費(fèi)收入的環(huán)境保護(hù)政策使電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益激化，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)欠賬的不斷增加，以及電力短缺問(wèn)題的嚴(yán)重化程度逐漸加深。本文的研究認(rèn)為，協(xié)調(diào)電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，政府應(yīng)在增加排污費(fèi)收入的同時(shí)增加環(huán)境污染治理補(bǔ)助，以緩解電力企業(yè)為治理環(huán)境污染而背負(fù)的巨大成本壓力以及煤電價(jià)格矛盾機(jī)制下電力短缺的嚴(yán)峻形勢(shì)。

由于單個(gè)企業(yè)不可能獲得環(huán)境治理改善后的全部收益，它不可能承擔(dān)起自身所引致的環(huán)境污染的全部成本，市場(chǎng)失靈的存在使企業(yè)缺乏環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性，企業(yè)寧愿多生產(chǎn)并污染環(huán)境也不愿投資并改善環(huán)境，因此，環(huán)境污染的治理與環(huán)境保護(hù)工作需要政府的干預(yù)。財(cái)政體制的不完善及以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為地方政府主要政績(jī)考核指標(biāo)的政治晉升體制，是地方政府重視投資而忽視環(huán)境保護(hù)的根本性原因，也是環(huán)境污染治理政策難以有效實(shí)施的根本性原因。在體制環(huán)境尚未得以根本改變的前提下推出環(huán)境污染治理政策，難免會(huì)出現(xiàn)政策與體制的矛盾性沖突，從而使得環(huán)境保護(hù)政策得不到積極有效地實(shí)施。因此，促進(jìn)政府正確認(rèn)識(shí)并積極承擔(dān)在環(huán)境污染治理與環(huán)境保護(hù)中的財(cái)政支出責(zé)任，還需在完善環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理政策體系的同時(shí)，加快財(cái)政體制改革及完善對(duì)地方政府的政績(jī)考核激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)地方政府積極有效地參與環(huán)境保護(hù)與環(huán)境污染治理工作。

十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中提出要降低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)，確定了2012年GDP增長(zhǎng)7.5%的目標(biāo)，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)8年來(lái)首次低于8%，國(guó)家希望以此緩解高增長(zhǎng)目標(biāo)下重工業(yè)發(fā)展所造成的嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、降低環(huán)境污染提供充足的政策空間和改革機(jī)遇。但僅僅降低增長(zhǎng)的預(yù)期目標(biāo)，而未改變以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為評(píng)判地方政府政績(jī)主要標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制以及切實(shí)推進(jìn)財(cái)政體制改革，是難以從根本上改變地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)并激勵(lì)地方政府加大環(huán)境保護(hù)支出力度的，要從根本上貫徹環(huán)境保護(hù)政策，必須徹底改變地方政府的激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)向，從而在未來(lái)的改革中避免政策挑戰(zhàn)體制的尷尬局面。

［1］李勝文，李新春，楊學(xué)儒.中國(guó)的環(huán)境效率與環(huán)境管制——基于1986—2007年省級(jí)水平的估算［J］.財(cái)經(jīng)研究，2010，(2).

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［8］田彥峰.“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則的局限性以及完善對(duì)策［J］.科教文匯，2008，(1).

［9］秦詩(shī)立.質(zhì)疑“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”［J］.浙江經(jīng)濟(jì)，2004，(9):1－6.

［10］張軍，高遠(yuǎn)，傅勇，張弘.中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2007，(3).

(責(zé)任編輯:徐雅雯)

Government Responsibility，Power Industry Development and Environmental Pollution Control

PENG Yu
(Center for Industrial and Business Organization，Dongbei University of Finance and Economics，Dalian 116025，China)

Based on the coordination of the relationship between electric power industry development and environmental protection，this article examines the impact of the current environmental pollution control policy to the electric power industry development，and government responsibility in environmental pollution control and environmental protection．By constructing a panel data model，the study found that pollutant discharge fee can effectively control environmental pollution with negative effect to the development of the power industry，and government pollution control financial subsidy can promote the power industry development，therefore it's an important economic means to coordinate the relations of power industry development and environmental protection for the government to increase pollution control financial subsidy while increasing the pollutant discharge fee．

electric power industry;environmental pollution control;government responsibility;environmental protection

F062.9;F062.1

A

1000-176X(2013)02-0032-07

2013-01-20

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)電力產(chǎn)業(yè)環(huán)境效率測(cè)評(píng)與研究——基于環(huán)境保護(hù)與電力發(fā)展雙目標(biāo)視角的分析”(71103028)

彭 昱 (1973－)，女，四川成都人，助理研究員，博士后，主要從事電力環(huán)境績(jī)效評(píng)估方面的研究。E-mail:plyw@sina.com

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