上海郊區養老機構發展情況調研報告

張 騰

（國家統計局上海調查總隊，上海 200003）

上海是全國第一個進入老齡化社會的城市，也是目前全國人口老齡化程度最高的特大型城市。2012年，上海市戶籍人口中60歲以上的老年人口367.32萬人，占25.7%。人口老齡化的快速發展和高齡化的發展態勢已經成為政府高度關注的社會問題。2012年，上海市人民政府相繼出臺《上海市老齡事業發展“十二五”規劃》《上海市人民政府關于推進本市“十二五”期間養老機構建設的若干意見》等文件促進上海養老機構發展。為了解上海養老機構的經營發展情況以及他們面臨的困難與存在的問題，近期，國家統計局上海調查總隊對上海郊區16家養老機構開展了一次專項調研。調研以座談會和走訪相結合的方式進行。調研發現，上海養老機構面臨成本上升、賠付風險高、法律保障缺失、招工困難等問題。

一、上海養老機構發展現狀及規劃

截至2012年末，上海共有各類養老機構631家。其中，政府辦301家、社會辦330家。養老床位10.5萬張，比上年增加3.39%。養老床位數占戶籍老年人口的2.9%。家庭自我照顧、社區居家養老服務、機構養老服務三位一體的“9073”養老服務格局（即90%的老年人為居家養老，7%的老年人從社區接受養老服務，3%的老年人在養老機構養老）基本形成。入住養老機構的老人多為80歲以上的高齡老人，平均年齡85.2歲。根據《上海市人民政府關于推進本市“十二五”期間養老機構建設的若干意見》，“十二五”期間，上海計劃新增養老床位3萬張。其中，2萬張由政府投資建設，1萬張由民間資本投資建設。同時明確了區縣養老床位建設任務指標，并將其作為剛性指標列入區縣政府工作的績效考核范圍。

二、上海養老機構面臨的主要問題及困難

（一）成本壓力凸顯，經營困難

調研中，養老機構普遍反映，近幾年上海養老機構成本壓力連年上升，但提高收費增收無望。受訪的養老機構均處于收支相抵或者虧損狀態，寶山區某敬老院去年一年虧損250萬元。一是用工成本上漲過快。閔行區某敬老院護理員的用工成本由過去的千元左右上升到二三千元。二是食物成本明顯上升。近三年來，上海市食品價格每年漲幅均超過5%。食品價格的快速上漲，使養老機構運營成本大幅提高。三是房租等設施場地成本壓力。多個鎮政府投資建設的養老機構表示，目前使用的土地房屋是由政府支持的，暫不需要繳納租金，經營尚能收支平衡。但交納房租一事已被提上日程，屆時房租也是一筆不小的開支。

雖然面臨成本上升的壓力，但收費卻難以提高。一是老人收入普遍不高，支付能力有限，難以承受養老機構收費的上漲。二是子女不接受養老機構收費上漲。閔行區某敬老院反映，為應對食品價格上漲，該院去年底老人伙食費由每人每天12元漲至每人每天14元，子女對此反應強烈，認為收費增加，伙食必須有所改善。三是部分養老機構反映目前政府對養老機構的指導價過低，難以維持機構正常運作，希望政府指導價適當放開，允許養老機構在保證服務質量的前提下合理定價。

（二）護理隊伍不足，職業能力缺失

養老機構需要護理人員、醫護人員、營養師等專業人員，但現階段大部分養老機構最基本的護理、醫療人員也存在缺失。

1.護理員難招。主要原因一是護理人員工作辛苦、收入低，很多人不愿從事此項職業。本次調研涉及的養老機構護理員月平均收入在2000元至3000元左右，收入低的只能拿上海市最低工資，收入最高的月收入僅4000元左右（含加班費）。而上海家政服務人員月收入一般在3000元左右，從事一般家務的“鐘點工”一小時收入20元。和這些工作相比，養老機構護理人員專業技能要求高收入卻偏低，而且護理老年人的工作更加辛苦。據了解，養老機構護理員基本都需要加班，很多時候需要連續工作12小時以上。二是養老機構從節約成本的角度出發，護理員崗位更傾向于招聘年齡較大的人員，使用人員范圍縮小。

收入低、工作辛苦，年輕人不愿意從事養老機構護理員職業，而且為節約成本，養老機構也不愿招聘年輕人，這導致養老機構護理員年齡結構大，業務素質低。據了解，上海養老機構護理員多為四五十歲，有的甚至60多歲。文化程度多為初中以下學歷，甚至有部分文盲。如嘉定區某養老院，年齡最大的護理員現已65歲。閔行區某敬老院護理員中，有40%僅小學文化程度，還有部分不會寫字。寶山區某敬老院反映其護理員全部來自農村，文化素質低，有的甚至無法記錄老年人一天的活動情況。

2.醫護人員難招。據了解，目前配有醫生的養老機構，所聘醫生或為醫院已退休的醫生，或為剛從學校畢業尚未取得醫生資質的年輕人。醫護人員難招的主要原因一是養老機構無力為醫護人員開高工資，因此醫護人員收入較低；二是養老機構醫護人員需要輪流值夜班，且工作時間長；三是在養老機構工作臨床經驗少，職業發展空間遠不如在醫院，因此年輕醫護人員不愿來養老機構工作。

（三）醫療能力薄弱

大部分養老機構沒有內設醫療機構，部分養老機構有醫務室，但只能從事幫老人配藥、量體溫等簡單的工作，沒有能力為老人看病。主要原因一是按照衛生管理部門要求，內設醫療機構必須配備醫護人員以及相關硬件設施，一般養老機構無力承擔；二是醫護人員不愿來養老機構工作。

調研中，有養老機構反映，雖然養老機構能夠請周邊醫療機構定期提供醫療服務，并設立了醫務室（個別直接使用村醫務室），但在醫務人員的配置上很不到位，大都是過去的“赤腳醫生”或退休返聘人員，一般都沒有處方權。因此，只能給老人發發藥，量量體溫。重大突發性疾病只能撥打急救電話或送醫院處理。

養老機構的配套醫療建設、醫務人員的配置與培訓、衛生服務水平與管理體制、老年人老年病和慢性病的日常治療和康復工作狀況均不樂觀；而社會醫療保險制度和養老院現有機制無法銜接，現有的醫療服務設施與養老機構的資源等無法共享。

（四）法律保障缺失，賠付風險高

目前相當部分的老年人家屬認為，既然已經將老年人送到養老機構，養老機構就應該承擔全部責任。老人身體素質較差，容易發生意外。而且老人多病，大部分養老機構又不具備醫療能力，老人發病時無法第一時間救治。一旦老人受傷、生病或死亡，老人家屬很可能巨額索賠，甚至提出不合理要求。據了解，養老機構都會參加養老機構意外責任險，保費為每位老人每年150元，由市財政、區財政、養老機構各自負擔1/3，這在一定程度上減輕了養老機構的風險。但養老機構反映，養老機構意外責任險保險金額較低，最高賠付金額僅為8萬元，無法滿足老人家屬的賠付要求。

調研中，養老機構還反映，一旦發生糾紛，社會輿論往往視老人家屬為弱勢方加以偏袒，輿論導向對養老機構不利。而目前法律對養老機構和老人家屬的權責界定不夠明確，發生糾紛時養老機構難以通過法律手段保護自己權益。

三、養老機構期盼政府社會給予更多扶持和關注

（一）對民營養老機構給予適度的補貼傾斜

1.目前不同養老機構獲得的補貼差異較大。條件好的養老機構政府補貼更多。據了解，目前對養老機構的補貼主要有一次性建設補貼和日常運行補貼。一次性建設補貼是由市財政按每張床位1萬元進行補貼，同時區縣財政按照不低于1∶1的比例配套。這一補貼在部分區縣并未完全得到落實。日常運行補貼由各區縣自行制定標準，相互之間由于各區縣間經濟發展狀況、財政支持力度差異而相差很大。另外，不同級別養老機構得到的財政支持差異也很明顯。如由鎮財政撥款的寶山區某敬老院和民營的寶山區某敬老院都表示，同在寶山區，上海市第三社會福利院由于是市財政撥款的市一級福利院，其享受到的財政補貼就遠高于他們。

2.建立運行補貼與考核相掛鉤的監督管理機制。目前，上海養老機構質量參差不齊，而且考慮到養老機構的特點，一旦成立并接收了老人，就很難將其關閉，這一特點使得對養老機構的監管非常困難。建議將其運營質量與補貼掛鉤，鼓勵養老機構加強管理改善服務。在實際操作過程中，也應考慮到部分民營養老機構投資少、起點低、條件差、競爭力不足，對不同水平的養老機構分檔制定考核、補貼標準，適當照顧民營養老機構。

（二）逐步提高護理人員待遇，壯大養老機構專業隊伍

一是提高養老機構工作人員的待遇，吸引高素質的青年人才到養老機構工作，以提高養老機構服務水平。二是繼續加強對養老機構工作人員的業務培訓。三是通過與中等專業、職業學校合作，增設養老服務相關專業和課程，培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人員。

（三）協調公共資源，充實養老機構醫療能力

調研中不少養老機構希望與所在地社區衛生服務中心合作，由中心直接指派醫務人員到養老機構為老人服務，其一切待遇跟中心其他人員一樣，所有費用（除了該由老年人承擔的醫療費用）由中心負擔，并由中心向所在地財政申請。

調查中還發現，條件好的養老機構社會關注度更高。條件較好的敬老院因名氣較大，逢年過節志愿者輪番前來，多到嚴重影響老人正常生活。閔行區某敬老院表示，沒有精力接待每批志愿者，志愿活動必須提前預約，以便合理安排。而條件較差的崇明縣某托老所則希望有社會人士逢年過節前去探望老人。