治污新出路亟需“頂層設計”

《支點》記者 何輝

治污新出路亟需“頂層設計”

《支點》記者 何輝

全國大面積、大規模爆發污染事件，是長期粗放型、高消耗型經濟模式發展到一定階段的必然結果。治污，最重要的是要轉變發展觀念，最關鍵的是要將其納入到領導干部的考核體系中。

嘉賓：

李佐軍 國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長

牛鳳瑞 中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員

陳志權 湖北省環保廳污染防治處副處長

周 慶 武漢云鶴定宇制冷科技有限公司總經理

工業化快速發展，不可避免會產生污染。要保護生態環境，可能會犧牲發展速度。100多年前爆發第一次工業革命后，世界步入快速工業化階段，西方發達國家走的是“先污染，后治理”的老路，付出了沉重代價。中國剛剛邁入工業化中后期門檻，是繼續走發達國家的老路，還是能探索出一條適合國情的新路，本刊記者邀請政企學界人士共同探討如何破解百年環保難題。

傳統經濟模式的集中爆發

《支點》：從世界經濟發展史來看，發達國家或地區從工業化初期到工業化中后期發展階段，大多會出現生態環境惡化現象，這是一個必然規律嗎？

李佐軍：從歷史來看，在工業化、城市化、現代化進程中，都曾出現過大規模生態環境破壞的現象，具有一定的規律性。原因有兩個：第一，工業化、城市化進程本身需要大規模消耗資源，需要釋放污染物；第二，環境污染具有外部性特征，即破壞環境的人自己受益，卻讓別人受損。保護環境的人，獲得的收益不抵他保護的成本，也就是說付出了成本，受益的卻是別人。正因于此，環境保護在人類歷史上一直是不易解決的難題。

陳志權：近期，全國大面積、大規模爆發污染事件，表面上看可能有突發因素，實際上跟中國經濟發展模式有很大關系，是長期粗放型、高消耗型經濟模式發展到一定階段的必然結果。

“粗放型”經濟體現在四個方面：一是沒有建立環保與發展的正確理念，過去太過于重視GDP，在宏觀規劃、產業布局等方面對環保重視不夠。比如長江沿線，分布有5萬多家化工廠，污染企業遍地開花。直到近幾年，國家才開始制定功能區劃，確定哪些地方不能開發，哪些地區要限制開發。二是過去沒有確定發展的限度，沒有人去管排放了多少，直到近幾年才開始提節能減排。三是過去對政府官員的考核基本不涉及環境保護，只要經濟上去了，不管環境怎樣，都有可能會得到提拔。四是過去抓環保，沒有宏觀上的、整體流域上的防治理念和規劃，更多的只是“點射”，這個地方污染了治這個地方，那個地方出了個問題就管那個地方，如此也容易造成跨界污染。

《支點》：這些年，經常會聽到這樣一句話：“不能再走發達國家‘先污染，后治理’的老路。”但無論是從去年開始的大面積霧霾天氣，還是近期頻繁發生的河流污染事件，似乎都在表明中國還在走那條“老路”。

周慶：當前中國的環境污染跟歐美國家還不一樣。最大的區別在于，歐美國家人口少，而我國人口多，基數大，即便是人均污染排放量跟發達國家一樣，總量卻要大很多。比如2010年我國GDP總量超過日本成為全球第二大經濟體，但當年中國單位GDP能耗是世界平均水平的2.2倍。盡管近兩年有關能耗數據呈下降趨勢，但中國仍是全球碳排放量最高的國家，治污形勢不容樂觀。

李佐軍：我國正處于工業化快速發展階段，從當前情況看，要想在短時間內從污染階段走出來還比較難。大家都知道西方國家曾走過一條重污染的道路，而我國當前的情況比西方國家還要嚴重。相對而言，我國是政府主導的經濟發展體制和模式，許多地方單純追求GDP的總量與增速，這樣做的結果，一方面創造了經濟增長的奇跡，另一方面也帶來了環境污染的困撓。更嚴重的是，一些地方政府通過扭曲要素價格來實現GDP的盲目趕超，資源消耗問題更突出。

2013年3月28日，安徽合肥金域藍灣小區，供電部門的工作人員在檢查驗收孔慶斌家的光伏發電設備。當日，合肥供電部門完成了對這套發電設備的驗收，這標志著安徽首個家庭光伏發電項目順利并入電網，普通市民也可以賣自家發的電了。東方IC

發展與環保的“倒U”關系

諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙·庫茲涅茨講過，經濟增長和環境質量之間呈現一種“倒U”型的關系。在經濟水平較低的發展初期，人們主要從事農業生產，生產率低，污染也較低，對生態環境破壞有限。工業化啟動后，經濟發展步入提速階段，城鄉居民的收入相應提高，工業對生態環境的破壞力也越來越強。到了后工業化階段，環境污染反而會相對下降，這是因為人們對生態環境有了更高的追求，治理生態環境的迫切性增強。同時，在這一階段，隨著產業結構的逐步升級，原來污染嚴重的產業開始向外轉移。

治污，關鍵在政府

《支點》：中國必須要轉變發展方式。在治污方面，發達國家有一些成功經驗，中國應對環保難題最應該向他們學什么？

周慶：我曾到菲律賓一座小城市推廣節能產品，意想不到的是，菲律賓的經濟不算發達，但這位市長不談別的，只問產品是否環保，能節省多少木材，因為當地主要能源是燒木材。菲方表示，只有項目符合節能環保的標準，才會考慮是否引進。同樣的產品，我到國內一些地方政府去推廣，每當跟政府官員談環保，他們都很高興，也表示支持，但一旦涉及具體實施，就是這個部門推那個部門，最后不了了之。

還有一個例子，我有位朋友在日本生活，當地鼓勵家庭光伏發電并網。他自己投資家用光伏設備，電力部門上門設計、安裝和管理，所發的電賣給電力公司，自家用的電又從電力公司購買。一年下來，光伏發電賣的電比自家用的電還要多。中國雖然也鼓勵家庭光伏發電并網賣電，但當前在技術、體制都不是很順的情況下，操作起來鮮有成功案例。

李佐軍：西方國家治理環境過程中，探索出一套行之有效的措施，其中就包括政府職能轉變，即將主要精力用于抓民生和生態環境治理上，而國內有些地方政府則是放在抓經濟工作上，放在追求GDP政績上。所以，治污要動真格，就必須下決心轉變政府職能。

陳志權：治污，最重要的是要轉變發展觀念，不管是十八大提出的生態文明，還是近幾年一直強調的節能減排，關鍵是要將其納入到領導干部的考核體系中。這么多年污染事件頻發，實質上是一些地方政府沒有履行其主體責任。某種意義上說，過去，環境保護只是一些地方政府為應對輿論監督或上級檢查的手段。

周慶：我對此深有同感。一些地方政府領導也知道燒煤污染大，若改用天然氣污染會少得多。但當地沒有鋪設跟天然氣配套的基礎設施，若要推廣天然氣，需要大投入。這種情況下，他們就開始動搖了，對當地燒煤的企業大戶睜一只眼閉一只眼，這怎么能保護好生態環境呢？

英國

跨界：誰污染，誰付費

《支點》：現階段我國的環境呈現出跨界污染愈演愈烈的新特征，一個區域的大氣污染往往導致大半個中國都是霧霾天，一條支流的污染往往給干流的中下游區域帶來影響。如何應對這種情況？

李佐軍：理論上講，處理跨界污染的前提是清晰權益。只要權益邊界清晰了，一旦發生跨界污染事件，雙方在博弈時才能根據法律法規進行處理。不過，這個問題理論上講很容易，實際操作卻很難。實際操作中，各主體權益和責任的邊界很難劃定。比如，有的地方污染環境暗箱操作，很難監控。建議地方層面采用聯防聯控的辦法，利用其強大的行政力量推動環境整治。如長江中游城市群，涉及四個省，聯防聯控就需要在相關區域共建一套協調機制，其機構可跨區域執法、巡查和取證。同時還要有配套的獎懲機制，做得好的地方要獎勵，做得不好的則要問責。當然，光中部幾個省來做這件事還不夠，需要國家層面統一構建，如成立“大區域環境監督機構”等。

牛鳳瑞：通常處理環境問題的原則是“誰污染，誰治理”，但這還不準確，應改為“誰污染，誰付費”。比如上游污染了水體，最后讓下游受損，那么上游就應該給下游付費，這就是生態補償。

周慶：對，我贊同生態補償。萊茵河是西歐第一大河，流經瑞士、德國、法國、盧森堡、荷蘭等9個國家，是世界上公認的管理得最好的一條河，也是世界上人與河流關系處理得最成功的一條河。萊茵河曾經被嚴重污染，也涉及跨界污染問題，但經過多方長期努力，現在河流生態已基本得到恢復。其中很重要的一條經驗，就是職責明晰，嚴格執法。

有一年，荷蘭一家葡萄酒廠突然發現他們取自萊茵河的水中出現了一種從未有過的化學物質，酒廠把情況反映到萊茵河國際委員會。委員會分布在各國的8 個監測站很快查出結果， 原來這種物質是法國一家葡萄園噴灑的農藥， 流入了萊茵河。這家葡萄園最后付出了巨額賠償的代價，但在中國，跨界污染事故頻發，卻很少聽到有關方面為此遭到處罰的案例。

中西部地區的治污“新”路

《支點》：中國區域發展的不平衡，也給治理生態環境帶來了難度。東部沿海地區發展較快，中西部內陸地區的發展則較落后，更多停留在以勞動密集型、低附加值、高耗能為主要特征的產業階段，面對的生態環境治理壓力也更大。那么，中西部內陸地區該如何在經濟發展和生態環境保護兩方面尋求平衡？

美國

1、依靠法律和技術雙管齊下治理空氣污染。早在50多年前，美國就已經著手在空氣污染治理方面進行立法。并及時將這方面技術最新發展成果運用到城市改造實踐之中。

2、污染性產業的升級、換代、關閉和淘汰與培育新興產業或產業多元化發展。

3、治理城市空氣污染既是一項系統工程，更是一項長期任務。如匹茲堡，通過三個緊密聯系的“復興計劃”，歷經三代人的不懈努力才得以功成名就。特別是該市歷屆政府，痛下決心，一棒接一棒地將其共同事業向前推進。

德國

“空氣清潔與行動計劃”。 一是限制釋放顆粒物，例如車輛限行、限速、工業設備限制運轉等，并設立“環保區域”，德國超過40個城市設立了“環保區域”，只允許符合環保標準的車輛駛入；二是通過技術手段減少排放，例如給汽車安裝微粒過濾裝置。德國于2007年立法補貼安裝微粒過濾裝置的柴油發動機汽車，并對未安裝過濾裝置的車輛征收附加費。

德國柏林，德國大規模投資太陽能及其他可再生能源，力求到2020年生產的能源中，新能源能達到30%。CFP

牛鳳瑞：發展和污染本身就是一對矛盾體。高耗能、高污染的產業，是隨著產業轉移而轉移到其他地方的，先從發達國家轉移到東南亞諸國和地區，再轉移到我國東部沿海地區，現在又開始向我國中西部內陸地區轉移。對中西部地區而言，最重要的事情就是要盡量減少污染，并且大力推進技術創新，科技進步是解決人類面臨資源和環境約束的根本動力。另外，管理上也要創新，通過機制改革層層落實責任。

李佐軍：當前，中西部地區大都處于工業化、城鎮化快速發展階段，對環境的破壞相對要嚴重些，這與當地的資源稟賦、產業結構等密切相關。對于那些重化工業比較集中或是自然資源消耗較大的地區，該怎樣發展呢？我有兩項建議。一是移民，把人口密度降下來，工業產業比重隨之下降，進而減少污染；二是降低資源開采強度，選擇資源消耗小、環境破壞少的產業。

陳志權：對中西部地區來說，必須要走新的治污道路。

首先是控制新的污染，綜合考慮產業布局，進行總量控制，不再產生新的污染。

其次，合理處理歷史欠賬。何謂合理？不同的情況不同對待。有的地方要調整產業結構，有的企業要提高工藝水平，有的企業要關停等。

第三，對跨界污染要有整體布局，全面實現由被動應對向主動防控的戰略轉變，推進四個改變：防治對象上，由以常規污染物為主向常規污染物與高毒性、難降解污染物并重轉變；防治方法上，由單一控制向綜合協同控制轉變；防治模式上，由粗放型向精細化管理模式轉變；防治目標上，由總量控制為主向全面改善環境質量轉變。舉個例子，對水的質量監測，國際上通用標準有109個，在過去中國的大城市監測指標只有20多個，縣級市不超過10個，而在歐洲發達國家很早就開始監測60多個指標。不同地方的水，要分析不同的成分，然后有針對性地進行防治。

最后，國家要制定功能區劃，哪些地方能開發，哪些地方不能開發，哪些地方要限制開發，產業如何布局，這需要“頂層設計”。

《支點》：從發達國家治污的經驗看，中國若從現在開始治理水、空氣、土壤等污染問題，需要多長時間才能看到效果？

周慶：我比較樂觀，只要真抓實干，5至10年應有初步成效。以北京籌辦奧運會為例，2005年北京開始整治環境，用了3年時間，空氣質量有明顯好轉。最擔心的是，政府、企業以及民眾都還沒做好要轉型的準備，那問題只會越來越嚴重。

李佐軍：時間問題，很難用多少年去衡量，要看改革轉型的決心和力度。如果政府以及全社會從今天起都認識到問題的嚴重性，并且寧愿減少一點利益，盡量減少對環境的污染，把GDP實現目標的時間放得更長一些，不要急于趕超，不要太看重一些數據，而是按照人類社會發展的一般規律推動發展步伐，解決污染問題的時間可能會短一些。但現實情況是，我們太想趕超了，太想成為發達國家了。試問，我們能不能少些大吃大喝，少買幾套衣服，少建幾棟高樓，騰出精力和金錢用于生態環境的治理呢？