美日鐵路國有化退潮記

李慧翔

鐵路，曾經被人們認為是最適合，甚至是只能由政府操控運營的產業。20世紀20年代，鐵路國有化運動曾經使美國之外的幾乎所有國家實行了鐵路的國有，并保持了幾十年。然而，在20世紀中后期，一股鐵路民有化浪潮卻突然席卷全球，歐美日等紛紛放松對鐵路行業的管制，各類改革與重組為鐵路行業注入了新的活力。直到今日，市場的力量已經令曾經封閉的鐵路系統再也無法與世隔絕。

發生在美國這個鐵路里程最長國家的故事，可謂世界鐵路產業民有化歷程的縮影。在鐵路新興之時，美國政府對鐵路運營采取一種自由放任的態度，沒有施加任何管制。但隨后，由于公眾呼吁“鐵路運輸價格合理與公平”，1887年，美國國會頒布了《管制商務法》，后據此法成立了美國第一個可獨立行使管制權的準司法、準立法、準行政的規制機構——州際商務委員會（ICC）。這個原本只是想解決運輸價格問題的機構，卻走得太遠，直至開啟了潘多拉魔盒。

此后，1903年《埃爾金斯法》通過、1906年《赫伯恩法》通過、1910年《曼-埃爾金斯法》通過、1920年《運輸法》通過、1933年《緊急運輸法》通過、1935年《承運人法》通過……這一系列法律的核心思想是：盡管鐵路是私有的，然而，聯邦政府能夠通過對鐵路管理的干預來降低私人的作用。ICC開始大包大攬，具有對鐵路公司生殺予奪的大權。

拿1916年通過的《亞當姆遜法》為例，該法對鐵路公司的管制擴大到了勞工標準，禁止各鐵路公司相應地削減工資。于是，美國火車的速度雖翻了一番，但工會拒絕將每日工作標準提高，以至于鐵路工人平均工時數在1959年幾乎降低了一半。工會也施加壓力迫使私鐵保留已經淘汰的工種，甚至在先進的柴油機車上仍保留著“司爐工”這一冗職。

此外，ICC的審批速度之慢令人難以容忍，如某三家鐵路公司要合并為一家時，從1961年的最初申請到1970年的最后合并，足足花費了9年的時光。

由于美國政府對鐵路業進行嚴格的管制，鐵路運輸業喪失了競爭活力，服務質量差、經營僵化。比如以鐵路路線總長為例，1916年，美國鐵路路線總長曾達到頂峰，共有409177公里。然而，隨著管制加重，到了1965年，全美客運線路僅剩120000公里，客車停運比比皆是。同時，隨著航空、公路等交通運輸工具的迅速崛起，鐵路面對的替代性競爭日益激烈，在運輸市場的份額也逐步下降，美國鐵路運輸業陷入了困境，在20世紀70年代甚至已經到了崩潰的邊緣，破產申請接踵而至。

1971年，全美鐵路客運公司（Amtrak）成立，這個由政府全資擁有的公司接管了“因為具有公益性，即便賠錢也要干”的客運業務，幫助私營企業活了下來。1976年，《鐵路復興與規制改革法》通過，免除了許多鐵路公司的經濟規制義務。1980年，《斯塔格斯鐵路法》通過，全面放松了政府對鐵路業的管制，奠定了美國鐵路走向自由化市場化的基礎。

1995年，被詬病已久的ICC終于被撤銷，美國鐵路業全面走向復興。2007年時，美國鐵路總長已恢復到226427公里，仍為世界第一大鐵路網。

另一個可供觀察的側面是，美國鐵路公司最多時曾經達到6000家，存在大量建設工程，但由于ICC對并購的監管太過嚴苛，導致直到1980年全面放開監管后，美國鐵路公司的并購浪潮才如井噴般出現。到2005年，美國只有560家鐵路公司，到2010年，全國只剩7家一級鐵路公司（年營業額大于2.5億美元）。并購浪潮，直接導致鐵路貨運周轉量大幅提高。

“管制——失敗——放手”，已經成為鐵路業的宿命。其他國家的故事與美國何其相似！日本國鐵職工曾高達41萬人之多，其中超過20萬為冗員，工作時賭博、喝酒、賞花的現象并不鮮見，解決就醫、上學等問題的單位成了鐵飯碗，混亂和粗放的管理使赤字達到30萬億日元左右。

然而，民有化改革后，日本鐵道公司二十多年沒漲票價，下屬公司大部分盈利，超導磁懸浮等技術創新也取得了日新月異的發展。這與此前平均三年漲一次票價，卻依然巨額虧損的國鐵相比，相差不可以道里計。

無論是還在探索中的法國，還是已經走在前面的瑞典，每個開啟了鐵路改革的國家，無一不是在民有化市場化方面作出了重大舉措。民有化并非一定指鐵路完全由私人控制，根據此前各國的鐵路民有化經驗，不外乎：以契約形式確立國家和鐵路的關系；政企分開；放松管制。

只要政府可以放松管制，市場自然會讓鐵路的表現更加優秀。即便在這個比較特殊的行業中，經濟規律依然冥冥中發揮著作用。雖然人類的鐵路史曾經走過許多彎路，但千江萬河歸大海，市場化民有化的宿命，恐怕并不為人的意志所改變。

【點評者說】在某些經濟學家眼里，鐵路是典型的“自然壟斷”，因為任何兩個地方，只需要一條線路就行了，乘用鐵路的人數越多，運營的平均成本也就越低。不過歷史上，美國的鐵路都是私人營建的，而且競爭異常激烈，自然壟斷并不會排斥競爭。當政府以公共利益等理由加強對鐵路行業的干預、鐵路企業承擔更多的“社會責任”之時，鐵路的經營效率反而會降低，乘客體驗也會變差，這也算事與愿違的一個好例子吧。