上海發展低碳經濟的促進政策及效果

陳新春，王能集

（上海電力學院經濟與管理學院，上海 200090）

我國目前面臨著嚴峻的環境和資源問題。低碳經濟要求高效利用能源和開發清潔能源并行，追求綠色GDP，改善地球生態系統的自我調節，以解決資源環境問題。中科院發布《2009中國可持續發展戰略報告》提出了中國發展低碳經濟的戰略目標，溫家寶總理在2010年兩會政府報告中提出，“要努力建設以低碳排放為特征的產業體系和消費模式”。說明我國已經從國家戰略高度出發，將發展低碳經濟作為一項重大決策，形成低能耗、低排放、低污染為特征的低碳經濟發展模式，并建立與低碳發展相適應的生產方式和消費模式。為了促進低碳經濟的發展，就必須設計和制定相應的政策、法律體系和市場機制。上海是我國經濟發展的領頭羊，人口密度高、產業高度集中、能源消費量大和污染排放高，發展低碳經濟對于上海的可持續發展顯得更為重要。上海市政府一直非常重視上海的節能減排工作，為了提高資源利用效率、減少溫室氣體排放已經出臺了一系列政策，特別是近年來圍繞促進低碳經濟發展制定的政策法規，推動了上海的產業結構調整、能源結構優化、工業節能減排、交通和建筑業節能減排工作。本文將對相關政策進行分析歸納，并闡述效果及問題，以期促進低碳經濟在上海的進一步發展。

1 上海發展低碳經濟所面臨的形勢

作為經濟金融中心的國際化大都市，上海的低碳經濟發展狀況尤為矚目。有關數據顯示：2012年上海地區生產總值（GDP）逾2萬億元，經濟總量規模已經位列世界大城市前十位左右。但是以工業和建筑業為主的第二產業仍是目前上海經濟中的主體部分，這種以工業經濟為主導的經濟總量的快速發展必然導致能源消耗數量的大量增加，上海市經信委指出，歷年來上海的工業耗能都占全市總能耗一半以上［1］；以2011年為例，第二產業在上海能源終端消費上占到了57%［2］。

從上海的能源消費結構上來看，燃煤對碳排放的貢獻率最大。上海能源消費總量和二氧化碳排放總量逐年上升，2008年上海二氧化碳排放量約為2億t，人均二氧化碳排放量約為每年11 t，是全國平均水平的2倍多；萬元GDP二氧化碳排放強度約為1.7 t，也高于北京、廣州等城市的水平［3］。雖然上海經濟領跑于全國，但發展低碳經濟也會遇到許多障礙，從產業結構的調整、新能源的開發和利用乃至能源消費觀念的正確引導等，都有大量問題有待解決。

2 上海促進低碳經濟發展的政策及分類

為了減輕上述壓力，更快、更好地發展低碳經濟，上海市政府有關部門在產業結構調整、能源結構優化、工業節能減排、交通和建筑業節能減排，以及發展循環經濟、提倡低碳消費和生活等方面出臺了一系列的政策。這些政策可以分為直接規制、財政補貼和政策倡議三類。

2.1 直接規制

所謂的直接規制是指通過出臺一系列的規則，對用能進行直接限制的政府行為，包括設立碳排放標準或配額、禁止生產某些高污染、高耗能的產品、廢除落后的生產技術等規定，一旦觸及則“違法必究”［4］。

在我國，雖然“低碳經濟”見諸于政府文件，最早可追溯到2007年胡錦濤主席在APEC會議上的說法，但節能減排觀念的引領下，上海市早于此前就已出臺了一系列的政策法規，分別對經濟結構轉型、提高能源效率、節能減排、節約能源等方面做了詳細的規定，這些政策和做法符合低碳經濟的內涵。如早在2006年市政府就發布了《關于本市鞏固節水型城市創建成果加強節水型社會（城市）建設的實施意見》，對節約用水做了全面的整合要求，把節約用水作為貫穿上海經濟社會發展的長期戰略。從2007年開始，上海市政府根據國務院《促進產業結構調整的暫行規定》的精神關停了一批小冶金、小化肥、小鋼鐵、小建材等高能耗、高污染企業。2008年上海市政府根據《中華人民共和國節約能源法》和《國務院關于加強節能工作的決定》等的規定，結合上海的實際制定發布了《上海市固定資產投資項目節能評估和審查管理辦法（試行）》。該試行辦法要求企業投資的固定資產投資項目，特別是年耗能折合2 000 t標準煤以上（含）的固定資產投資項目，或者單體建筑面積在2萬m2以上（含）的公共建筑項目、建筑面積在20萬m2以上（含）的居住建筑項目大型項目，項目可行性研究報告或者項目申請報告必須編寫節能分析篇（章）；項目的節能方案成為審批部門項目審查的重要組成部分。2012年《上海市人民政府辦公廳轉發市環保局等六部門關于推進落實高污染汽車淘汰及限行工作實施意見的通知》，對控制上海機動車污染物排放總量，推進高污染汽車淘汰及限行工作做出了具體的規定和限制。

2.2 財政補貼

財政補貼主要是運用經濟獎勵的方法來激勵組織或個人采取減少碳排放的行動，不具有強制性，主要有三種形式，無償的財政撥款（補貼或以獎代補）、貸款貼息和稅收優惠。

1）涉及財政補貼的政策措施 2008年市政府出臺的《上海市產業結構調整專項扶持暫行辦法》、2008年市發改委出臺的《上海市分布式供能系統和燃氣空調發展專項扶持辦法》、2008年市經信委制訂的《上海市鼓勵企業實施清潔生產專項扶持實施辦法》、2009年市政府出臺的《關于印發節能產品惠民工程高效節能房間空調器推廣實施細則的通知》、2009年市建交委制訂的《上海市交通節能減排專項扶持資金管理辦法（試行）》。另外，2011年市發改委《上海市節能降耗和應對氣候變化基礎工作及能力建設資金使用管理辦法》、2012年市環保局等制訂的《上海市“十二五”燃煤電廠脫硫設施超量減排補貼政策實施方案》等，都以財政補貼的方式給予上海的節能環保項目一定的經濟鼓勵。以《上海市分布式供能系統和燃氣空調發展專項扶持辦法》為例，該辦法對2008—2012年內實施分布式供能系統和燃氣空調的用戶給予設備補貼，其中分布式供能按1 000元／k W補貼，燃氣空調按100元／k W制冷量補貼。

2）“以獎代補”的相關政策措施 2008年市經信委、財政局制訂的《上海市節能技術改造項目專項扶持實施辦法》、2008年市經委、財政局制訂的《上海市合同能源管理項目專項扶持實施辦法》、以前者為例，對符合規定（單個項目年節能量在500 t煤）的企業每噸標準煤獎勵300元。

3）既涉及貸款貼息又有財政補貼的相關措施 2008年市發改委、財政局制訂的《上海市可再生能源和新能源發展專項資金扶持辦法》等。該政策重點支持上海的風電和100 k W及以上太陽能光優發電和大型光熱利用項目，以及生物質能、地熱能、海洋能和氫能等一些應用示范項目。

2.3 政策倡議

政策倡議就是政府通過勸說的途徑來影響組織和個人的節能減排行為，勸說的主要形式有公益廣告、提倡碳標簽、提供節能減排的證明、推廣節能減排或低碳經濟創新的示范項目、綠色市場的認證、公布環境變化情況等。這些工作或者活動不進行強制推行，也沒有資金上的激勵。例如2006年市政府發布的《關于進一步加強和引導企業加大節能技術改造的投入，提高能源利用效率，對國家提出的“十一五”十大重點節能工程實施意見》、2010年市政府辦公廳制訂的《關于加強金融服務促進上海經濟轉型和結構調整的若干意見》，2012年上海市人大常委會發布關于促進創新驅動、轉型發展的決定等，都傳達了上海市政府積極倡導企業和人民群眾投身到節能減排工作上的政府決策。

3 既有政策的效果及問題

上海積極發展低碳經濟有利于經濟的健康轉型，上述政策的實施對此產生了積極的推動作用。但是低碳經濟在上海的發展還處于早起階段，就政策制定和執行效果還存在著一些問題，低碳經濟的政策對節能減排、產業結構和能源結構的調整、碳交易機制等的支持不夠，特別是目前的各領域的政策制定往往獨立進行，不能形成一個統一的政策制定體系，政府機構在執行政策上會產生相互矛盾，同時企業也有可能會根據政策的重復激勵而鉆空子等。

3.1 推動作用

上海市歷年制定的相關政策，在促進上海的產業結構調整、推進上海的節能工作和發展上海的可再生能源和新能源等方面，取得了很好效果。

1）在產業結構調整方面 2008年《上海市產業結構調整專項扶持暫行辦法》推動了上海的產業結構調整：2008—2009年上海完成企業產業結構調整重點項目，包括紙業、熱處理、小型燃煤發電機組、鑄鐵、建材、矽鋼片等項目1 368項，實現節能232萬t，補貼資金約8億元［5］。

2）在推進節能工程方面 在《上海市節能技術改造項目專項扶持實施辦法》扶持之下，2008—2009年全市實施完成節能技術項目456項，實現節約標準煤117.3萬t，有力推進了上海基層企業的節能技術進步［5］。

3）在支持可再生能源和新能源的發展方面《上海市可再生能源和新能源發展專項資金扶持辦法》對崇明和南匯的2.04萬k W風電項目、老港風電工程、臨港兆瓦級太陽能發電等7個項目貸款補貼貼息資金約1 800萬元［5］，促進了新能源和清潔能源在上海的應用。

此外，相關政策還在推廣節能產品、開展對固定資產投資項目的節能評估、促進合同能源管理方面發揮了各自的指導和規范作用。

3.2 存在問題

上海出臺的各項推進低碳經濟的政策，在推動上海節能減排中發揮了很大作用，但也存在一些問題，以下僅就財政補貼方面政策的長期效果進行分析。

1）從政策結構來看 上海市在發展低碳經濟形成了以政府的財政支出為主，直接規制和政府倡議為輔的政策框架。這種政策結構主要通過直接補貼和“以獎代補”等措施，已經在全市形成了發展低碳經濟的熱潮，可以在短期內加快發展低碳經濟的速度。上述涉及財政補貼的政策，其資金來源大多為市節能減排專項資金，包括市級財政預算、實施差別電價電費收入以及市政府確定的其他資金。2009年上海市政府安排了12億元左右的節能減排專項資金，用于工業節能和交通等領域［6］。但是政府的財力是有限的，高額的財政補貼加重了政府的財政負擔。據報道，2009年全國可再生能源電價附加補貼缺口為13億元，2010年缺口為20億元，到2011年缺口已超過100億元［7］。

2）以財政補貼為主的政策機制違背了“誰污染誰付費”的經濟原理 如《上海市鼓勵企業實施清潔生產專項扶持實施辦法》就重點支持冶金、有色、化工、醫藥、電力、紡織、輕工等能耗較高和污染相對嚴重的行業，這些行業碳排放總量居高不下，僅對其清潔生產進行鼓勵，不對其高污染加大懲罰，不利于政府在市場經濟下低碳理念的引導。從能源消費的角度來看，財政補貼降低了能源的消費成本，消費者由于受到補貼反而會增加對能源產品的消費，從而增加碳排放。

3）財政補貼標準不一致 如2008年市府出臺的《上海市產業結構調整專項扶持暫行辦法》規定：對每下降1 t標煤最高補貼200元，而同年市經信委、財政局制訂的《上海市節能技術改造項目專項扶持實施辦法》規定年節約每噸標準煤獎勵300元。補貼和獎勵都是無償的財政撥款，但在金額上不同政策制定時卻產生較大的落差，說明財政補貼的標準尚未形成合理的統一標準。

4 解決問題的思路

從發達國家的經驗來看，在促進低碳經濟發展的眾多政策中，財稅政策是最常見、最為政府所依賴的手段。針對上海市近年來出臺的上述政策及其運行中可能面臨的上述問題，或者可以從以下三個方面考慮解決方案。

1）政府相關部門應注重低碳財稅政策的引導作用與杠桿作用 在政府財政實力有限的前提下，除了對節能減排項目進行直接的財政補貼外，還可以效仿他國經驗，利用擔保基金、風險基金（如英國的碳基金）等作為杠桿工具，引導社會資本參與各種低碳項目、新能源項目的開發。

2）大力實施抑制高碳生產和消費行為的財稅政策 一方面加大對高耗能行業落后生產能力、工藝裝備和產品的稅收壓力，引導能源結構升級；一方面對水、氣、電等資源性產品進行階梯式定價，設立基本需求和超量使用部分，對后者累進加價，提高能源使用成本，鼓勵節能降耗。

3）上海應就企業在耗能上建立統一的標準

明確可測量單位，為政府扶持低碳企業設定標準，只有制定出企業在排污、能源利用上的可測量的具體標準，并采用統一標準，才能對各類節能項目進行合理的財政補貼。

上海市2012年對鋼鐵、石化、化工、有色、電力、建材、紡織、造紙、橡膠、化纖等工業行業中年二氧化碳排放量2萬t以上的重點排放企業，以及航空、港口、機場、鐵路、商業、賓館、金融等非工業行業中二氧化碳年排放量1萬t及以上的重點排放企業開展碳排放交易試點，以期積累經驗，促進出臺上海碳排放交易管理辦法等規章制度，在碳稅、碳排放交易等新興概念上，上海還需進一步學習世界其他發達城市在發展低碳經濟的政策模式，以便結合上海自身的情況出臺相應的政策法規，建立有上海特色的低碳經濟，形成中國特色的低碳經濟結構，實現可持續發展戰略。

［1］ 東方網政府助推政策扶持低碳經濟長三角“高調”前行［EB／OL］http：∥finance.eastday.com／m／20090810／u1a4568653.html 2009-8-10.

［2］ 統計年鑒［EB／OL］.http：∥www.stats-sh.gov.cn／data／toTjnj.xhtmly＝2011＆pClassID＝664＆ClassID＝665＆MatterID＝18274.

［3］ 中國新聞網 上海發布十二五低碳經濟發展初步思路和對策建議［EB／OL］http：∥www.chinanews.com／cj／2011／01-14／2787177.shtml 2011-01-14.

［4］ 葉托，李金珊，吳樂珍.面向低碳經濟發展的政策工具研究，［N］.中共寧波市委黨校學報.2012（3）.

［5］ 陳振千.加大節能政策扶持的力度 推進上海市節能減排工作［J］.上海電力.2010（2）.

［6］ 新浪網上海加大財政補貼力度促節能［EB／OL］http：∥finance.sina.com.cn／stock／t／20090616／02286351966.shtml 2009-6-16.

［7］ 騰訊網 新能源補貼資金缺口200億 電價附加費或再漲［EB／OL］http：∥finance.qq.com／a／20121124／001452.htm 2012-11-24.