制訂公共危機應對政策的影響因素及對策分析

趙雪松，薛巖松

（1天津大學 教育學院，天津300072；2天津工業大學 經濟學院，天津300387）

按照美國學者羅森豪爾特的定義，公共危機是指對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關鍵決策的事件。公共危機包括兩類：第一類是由自然災害和人為因素引起的突發性事件，如，火災、地震、臺風、干旱，核泄漏、瓦斯爆炸、質量事故。第二類是由社會中對抗的統一體引發社會沖突行為而導致的社會失衡和混亂，如，戰爭、暴力對抗、恐怖行動、綁架活動等。這兩類危機經常交織在一起。

公共危機發生突然、演變迅速、后果嚴重、影響深遠。公共危機發生時，需要政府快速做出應對決策，以把危機所造成的后果降到最低。對于政府來說，危機是災難，但也可能是轉機，因為危機的到來，破壞了組織系統的穩定與常態，迫使其重新進行抉擇，挽回損失，樹立新形象。我國正處于社會主義現代化建設的關鍵時期，面臨著復雜的國內外形勢。從國際上看，霸權主義導致的局部戰爭和沖突此起彼伏；日本軍國主義陰魂不散；民族分裂主義、宗教極端主義和國際恐怖主義滋生蔓延。從國內來看，除了各種自然災害、流行疾病外，經濟和社會發展中還存在一些不和諧因素，如社會分配不公、貪污腐化、社會治安等問題的有效解決還需假以時日，臺獨勢力日益猖獗，這些因素都可能會在不同程度上引發公共危機。應對公共危機的能力是一個政府行政能力最集中的體現，若政府對出現的公共危機無能為力，不能有效應對，不僅會給社會造成重大損失，而且將嚴重影響政府的形象，甚至會導致良性危機轉化成惡性危機，危及政府的執政地位。因此，如何提高政府的應對公共危機的能力，成為擺在我們面前所亟需解決的重要戰略問題，也是考驗各級領導干部執政能力的重要依據。

本文主要探討制訂公共危機應對政策的影響因素及政府所應采取的相應對策。

一、制訂公共危機應對政策的影響因素

影響政府制訂公共危機應對政策的因素有許多，有政府內部因素，也有外部社會因素；有主觀因素，也有客觀因素；有群體因素，也有個體因素。主要包括以下方面。

1.社會公眾

政府是為社會和公眾服務的，從這個意義上說，社會公眾是使影響政府制訂公共危機應對政策的首要因素。在公共危機出現后，政府在制訂公共危機應對政策時，必須從公眾的利益出發，以得到社會公眾的理解，這是政府有效運作的基礎。在研判公眾利益時，常常會面臨如何處理局部與整體社會公眾的利益關系，一般地說，在面臨重大公共危機時，政府主要考慮的是絕大多數公眾的利益，有時會忽略、犧牲一小部分公眾的利益，以贏得短期的行政效率，這一點在發達國家也是如此。但不可否認的是，這樣的短期高效率經常缺乏長期效應，且容易造成無法預期的附帶負面影響。因此，政府在制訂公共危機應對政策過程中，既使確實無法充分照顧小群體的利益，也應該通過有效的措施和程序，提前做好對這部分公眾的解釋和動員工作，使公眾能夠對政府的決策產生理性支持。

2.應對機制

在面臨危機時，有沒有一整套程序化的危機應對機制，直接影響政府處理危機的效率，是影響政府制訂公共危機應對政策的首要因素。

完善的危機應對機制，首先體現在法律層面，要通過法治化管理來解決公共安全的防護問題，這是建設民主與法治社會的必然要求。因此，政府在制定公共危機的應對政策時，首先必須考慮法律問題，包括法律授權和以法辦事。發達國家一般都有較為完備的法律，以應對各種突發性的公共危機，這就為政府制訂公共危機政策提供了法律依據，在危機出現時，根據相關法律啟動相應程序，將會極大地提高政府制訂危機應對政策的權威性和效率。其次，以這些法律為基礎，許多國家還建立了完備的應對公共危機的反應機制，構筑起一個多層次的公共安全管理平臺。在危機來臨時，在專職處理危機部門的領導和協調下，動員和統籌國家和全社會資源，相關部門各司其職，按既定程序完成各自工作。這就避免了在出現公共危機時，政府各部門各自為政、職能混亂、政出多門，保證政府制訂公共危機應對政策的統一性和連續性。

3.領導者能力

在公共危機發生時，領導者所具備的處理危機的能力是影響政府制訂公共危機應對政策的重要因素。領導者的心理素質高、能力強，有助于保證領導者在制訂公共危機應對政策時保持清醒的頭腦，做出正確的決策。領導者的危機應對能力主要包括四個方面：一是心理承受能力，主要是指冷靜和客觀對待危機的態度、高度的自信心、尊重科學的精神；二是角色知覺能力，主要指自我社會角色、人生期望和自我監控兩個方面的知覺能力；三是保護性的印象管理技術，主要指對已受損的政府形象進行修復的危機控制能力；四是決策分析能力，主要指在對危機不確定性的把握、決策中任務關系的確定和降低決策風險三個方面。面對各種危機和突發事件，各級領導干部一定要見微知著，審時度勢，迅速科學地判斷形勢，實事求是地分析危機和突發事件的狀態、規模、形式、性質、強度和發展趨勢等；認清造成危機和突發事件的根源，準確地找出處理危機和突發事件的焦點問題和關鍵環節，及時拿出切實可行的應對方案。在應對危機的關鍵時刻和特殊時期，各級領導干部一定要成為處理危機和突發事件的頂梁柱，成為帶領廣大人民群眾同舟共濟、共渡難關的主心骨。因此，領導者是否具備高超的危機應對能力，對政府迅速制訂科學的公共危機應對政策具有深遠的影響。

4.媒體輿論

在公共危機發生過程中，各種媒體特別是網絡媒體由于其自身的所具有的性質和特點，也成為影響政府制訂公共危機應對政策的重要因素。在當今高度信息化的現代社會，各種媒體特別是計算機網絡媒體，由于能夠直接、迅速、廣泛地接觸社會大眾，通過報道、分析、評論等方式影響公眾的思想和判斷，并形成輿論，所以成為一股重要的政治力量。可以說，媒體以成為介于政府和公眾之間的橋梁，與政府和公眾共同構成了一種三足鼎立的平衡互動系統。媒體及輿論既制約影響著政府，又受政府影響制約，既引導公眾，又迎合公眾，對各種熱點事件和公共危機的處理發揮著功率放大器的作用。危機從管理的角度來講，是量變到質變的過程，而從傳播的角度來看，則是由少數人知道到多數人知道的過程。由于具備良好的人員素質和專業化的分工，媒體可以率先收集到公共危機的相關材料并發布給社會，同時還經常伴隨自己就相關問題的評論，包括政府在面臨公共危機時的各種表現，在危機發生的過程中，媒體還引導公眾采取適當的行為。對于社會公眾來說，當面臨公共危機時，人們會比往日更瘋狂地追隨媒體，通過媒體了解外界發生了什么？他們周圍的人們在作什么？特別是政府在做什么？政府如何保護他們的利益？而媒體對于事件的全方位報道會成為吸引讀者的賣點，有助于擴大媒體的影響，提高自身的知名度。而媒體對于事件的闡釋，不僅滲透在對事實的報道中，更體現在刊登的各種言論文章中，直接影響讀者的判斷和對政府行為的認知度，對于政府能否做到讓民眾正確認識危機、引導民眾走向利于危機解決的方向至關重要。因此，政府制訂公共危機應對政策時，應充分發揮媒體及輿論的正面引導作用，通過媒體發布權威信息，并約束媒體，防止媒體出現聳人聽聞的宣傳。

5.政策成本

雖然在處理公共危機特別是一些重大事件時，政府會不惜代價地采取應對措施，以把危機所帶來的損失控制在最小。但實際上，政府在制訂公共危機應對政策時，還是要考慮不同政策所導致的成本問題。危機所造成的損失包括三種，即靜止性損失、發展性損失和遷延性損失。靜止性損失是指已經造成的損失狀態不再發展；發展性損失是指在發現問題的時候，其損失狀態還在繼續擴展；遷延性損失指損失狀態在發展性損失的基礎上還將突破更大的范圍，從而使其他系統受損。解決危機所付出的成本包括兩類，即有形成本和無形成本，有形成本比較易把握，可以將投入的人力物力定量化。解決危機所帶來的靜止性損失時，就有形成本與無形成本而言，領導者更多地要付出有形成本，應對政策要考慮的是如何盡快解決存在的問題而不需要把簡單的問題復雜化。因此，領導者必須以盡快的速度解決問題，以減少成本支出。解決危機所帶來的發展性損失時，應對政策要考慮的是快速作出反應，使發展性損失變為相對的靜止性損失，即將損失降低到最小程度，這時首先要付出無形成本，然后付出解決損失狀態的人力、物力和財力。遷延性損失后果難以預料，包含著可能帶來的巨大隱形損失，因此其成本的付出也難以計算，解決危機所帶來的遷延性損失時，應對政策必須要作戰略性思考，從時間上必須顧及到目前的過程和長遠，從空間上必須顧及到更大的系統，以最大程度地控制不可預測無形成本和有形成本。

二、正確處理上述因素所采取的對策

針對上述因素，為了提高公共危機管理的決策水平，應盡快著手解決以下問題：

1.制訂公共危機管理法律

我國傳統的公共危機管理建立于行政與政策管理基礎上，多以快速的行政手段來應急。在危機出現后，立時組建相應管理機構，通過行政命令實行社會動員，帶有明顯的人治色彩。從國家的法律層面來說，對公共危機管理的機構設置、政府及其綜合協調部門在危機管理中的職能地位、權力責任、經費來源以及公民在危機中的權利和義務都沒有明確的規定，不僅不符合現代的國際通行做法，也不符合我們所提倡的“依法治國”方略。制訂公共危機管理法律可以保證在公共危機爆發時，各級政府能夠依法行政，在國家的憲法和法律框架下進行決策，提高決策的合法性、權威性和約束性，提高決策的效率。

2.建立專職公共危機管理機構

我國傳統的公共危機管理是針對危機的性質和種類實行分部門負責，沒有一個常設的權威危機管理機構，都是在公共危機出現后，臨時成立一個指揮部，處理完這個危機后，指揮部就解散了。而現代公共危機的類型已從單一型向復合型發展，復合型危公共機的應對需要多個部門的緊密協作，這就導致了公共危機管理的職能設置從權力分散向集中領導轉變。許多國家特別是一些發達國家紛紛設置了專門領導、協調公共危機管理的機構，對危機處置的各項事情進行統一安排。由于缺乏常設的公共危機管理管理機構，我國近年來在處理突發性的公共危機時暴露了政出多門、職責不清、效率不高等一系列問題。因此，我國急需成立一個長期的、全國性的、負責突發性事件管理的專職管理部門，在公共危機發生時，這個部門要根據相關法律，協調、管理各個部門、地區的危機應對工作。

3.建立公共危機管理預警信息系統

隨著信息技術的日益廣泛應用，良好的管理信息系統對公共危機管理的作用也日益明顯。我國應盡早建立覆蓋全國的立體化公共危機信息系統，平時保證信息暢通，負責匯集、分析相關信息，在公共危機苗頭出現早期，及時識別和發現危機，并反饋到政府公共危機管理機構進行快速、果斷處理，從而防患于未然。公共危機管理預警信息系統將有助于在政府處理公共危機時有效診斷危機原因，做出科學決策，并及時匯總和傳達相關信息，有助于政府各部門統一口徑，協調作業。同時，良好的暢通的信息系統還可以避免猜測和謠言帶來的社會不穩定，保證關鍵物資的充足供應，從而最大程度地減少危機造成的危害。建立公共危機管理預警信息系統要協調好與媒體的關系，絕不能把媒體排斥在危機管理之外，整合日益成熟的當代媒體，完全能夠憑借媒體的自身優勢，在危機管理中發揮積極的作用，做到只幫忙、不添亂。

4.健全公共危機管理機制

近年來，我國政府在應對各種突發性的公共危機方面取得了很多經驗，各主管部門和地區也建立了一些有效的管理機制，但由于管理體制上的原因，還沒有構成一套完整的網絡式公共危機管理體制。健全公共危機管理機制，就要制訂完備的危機應對計劃，包括在危機出現時，完善的部門和地區應對計劃，還要有完善的協調的跨部門的協調機制，以解決條塊分割的情況，相關部門要根據計劃預案進行研究和演練，各級政府根據國家的規劃部署工作，協調各方面的資源。建立健全完備的公共危機管理機制可以保證各級政府、部門、各企事業單位構成一套完整的網絡，完成從行政動員體系到社會動員體系的過度，這樣就有助于政府在制訂公共危機應對政策時做到規范、科學、高效。

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