城市軌道交通建設項目債務償還方式思考

馬季華

(中國城市軌道交通協會 北京 100038)

城市軌道交通是解決城市交通擁堵最有效的交通方式，具有節能、環保、快捷、高效的特點，全世界都在大力發展城市軌道交通，我國已成為世界上城市軌道交通發展最迅速的國家［1］。截至2012年底，我國已有17個城市開通了70條運營線路，總運營里程達2064 km。其中地鐵和輕軌1993 km，占97%;現代有軌電車和磁懸浮71 km，占3%［2］。城市軌道交通(以下簡稱“城軌”)已成為我國大城市公共交通的骨干力量，對改善城市道路擁堵狀況、滿足城市現代化建設需要、促進經濟和社會發展起到了積極的作用。

1 城軌建設項目債務償還方式存在的問題及建議

1.1 舉債“超前建設”模式符合城軌建設項目的特點

城市軌道交通屬于公共交通，公益性強。低票價政策決定了建設項目沒有投資回報，建設資金最終依靠城市政府投入。地鐵、輕軌等城軌建設項目的基本設施部分，屬于一次性投資巨大、可以使用幾十年甚至上百年的市政大型工程，而建設期限一般只有3～5年，因此城軌建設項目不適合采取“攢錢建設”的模式，與個人住房采取按揭貸款“超前消費”的模式類似，城軌建設項目適合采取借錢“超前建設”的模式。在實踐中，各大城市為了解決項目施工期限相對較短而籌措項目建設資金時間相對較長的矛盾，一般都采取先由城軌企業融資進行建設、再由城市政府給予城軌企業財政補貼(或授予城軌企業某些政府性資源的開發經營權以獲得資金)償還債務，如:銀行貸款、發行債券、BT(build-transfer，建設—移交(回購))、BOT(buildoperate-transfer，建 設—經 營—移 交)、PPP(public private partnership，公共民營合作制)等方式［3-4］。這種舉債“超前建設”的模式，符合城軌建設項目的特點和實際需要，對在項目建設期內籌集足夠的建設資金、保證項目建設進度發揮了重要的作用。

1.2 本金償還設置寬限期的償債方式存在較大弊端

現行城軌建設項目的債務償還方式，較多采取本金設置寬限期償還方式，有的債務設置的本金償還寬限期可以長達5～8年，存在較大的弊端。一是可能引發債務危機。本金寬限期太長，前屆政府只需具有支付利息的財政補貼能力，城軌企業即可進行融資，而后屆政府償還本金的財政補貼能力卻是不確定的，城軌企業償還本金的資金來源沒有保障，極易產生“前屆政府舉債過度，后屆政府負擔過重”的現象，長此循環下去有可能引發債務危機。二是可能增加安全隱患。本金寬限期太長，城市政府追求政績的投資沖動難以抑制，盲目攀比、倉促上馬，可能增加建設和運營的安全隱患。

1.3 建議償債方式改為本金按年分期償還方式

城軌企業的債務實際上是政府性債務，按照財政實行年度預算的特點，只有按年安排財政補貼作為償債資金來源，才能夠控制風險和均衡負擔。近年來，城投類企業債券已采取從第3年開始按年分期償還本金的償債方式(相當于本金寬限期僅為2年)，取得了一定效果。因此，建議城軌建設項目各類融資，均不再采取本金設置寬限期償還方式(以下簡稱“寬限期償還方式”)，改為實行本金按年分期償還方式(以下簡稱“分期償還方式”)，即不但利息要按年支付，本金也要按年分期償還。分期償還方式與個人住房按揭貸款的原理一樣，差別只是個人采取“月供”和“扣”工資的辦法，城軌企業采取“年供”和“扣”財政補貼的辦法。分期償還方式與寬限期償還方式相比，具有更強的約束性，有利于實現量力而行、控制風險和均衡負擔，是安全、公平的投融資長效機制。

2 實行分期償還方式的必要性

2.1 分期償還方式具有更嚴格的制度規范約束性

建立城軌建設項目投融資長效機制的關鍵是建立債務償還長效機制，即本金按年分期償還方式。分期償還方式要求舉債人不但要有能力每年支付利息，還要有能力每年償還部分本金，具有更嚴格的制度規范約束性，融資行為將更加有序和持續。

2.2 分期償還方式具有更可靠的債務償還安全性

分期償還方式屬于存量法償債機制，是以現有存量的償債能力來確定舉債額度的，特別適用于舉債資金沒有投資回報的情況，具有更可靠的債務償還安全性，風險較小。而寬限期償還方式則屬于增量法償債機制，是以未來增量的償債能力來確定舉債額度，往往極易估計樂觀，一旦財政補貼增長達不到預期目標，就會捉襟見肘，風險較大。

2.3 分期償還方式具有更合理的財政負擔公平性

城軌建設項目債務償還實行分期償還方式，均衡了年度財政負擔，可以有效避免因前屆政府舉債過度、后屆政府負擔過重而產生的不公平現象，具有更合理的財政負擔公平性。據了解，一些國家的城市政府因采取寬限期償還方式曾出現過債務危機。于是，他們總結了經驗教訓，已開始實行分期償還方式。預計今后公益性建設項目融資采取分期償還方式將會成為發展趨勢。如果把寬限期償還方式比喻為“前人借錢栽樹，后人掏錢乘涼”的話，則分期償還方式可以形容為在這副對聯的基礎上，再加一道橫批:“前人也掏錢”。

2.4 分期償還方式具有更可控的項目建設超前性

在利率確定的情況下，個人住房按揭貸款根據月供能力和貸款年限決定購買住房的面積。與此原理類似，城軌企業融資根據“年供”和舉債年限決定城軌建設項目的規模。因此，分期償還方式具有更可控的項目建設超前性，其內在優勢有利于實現量力而行，而寬限期償還方式則不易做到量力而行。2009年美國加利福尼亞州的市政債券危機事件說明，不顧收入的擴大開支，過度寅吃卯糧的做法是不可取的，個人如此，政府也是如此［5］。

3 實行分期償還方式的配套措施

3.1 建立財政性補貼按年列入預算的財政制度

實行分期償還方式的基礎，是建立與其相適應的財政制度，在債務存續期內，將城軌建設項目每年償還本息所需的財政補貼，列入年度財政預算，使償債資金來源得到有效保障。換句話說，城軌企業以建設項目穩定、均衡的年度財政補貼為支撐舉債，從而將“攢錢建設”模式轉化為“超前建設”模式。

3.2 加大中央和省級財政轉移支付的力度

實行分期償還方式，一般不再允許城軌建設項目債務償還采取寬限期償還方式。但是，對于財政確有困難的城市，可以通過加大中央和省級財政轉移支付加以解決。只有極個別特殊情況經國家有關部門和上級財政部門批準后，方可采取設置一定還本寬限期的償債方式。

3.3 適當放寬舉債條件，盡量設置較長的債務期限

城軌建設項目債務償還實行分期償還方式，償債本息資金來源得到了保障，建議可適當放寬舉債主體的融資財務條件，債務期限也盡可能設置長一些，以便在年供能力一定的情況下，分期償還的時間更長一些，融通的資金更多一些。但是，債務期限最長不超過建設項目設施設備的使用年限。

3.4 廣泛吸引社會資金，加大政府資源開發深度［6］

實行分期償還方式將更加有利于城軌建設項目吸引社會資金，有利于促進節省投資、加強競爭、降低成本和提升服務，建議廣泛吸引社會資金參加城軌項目的建設。同時，建議加大政府資源的開發深度，包括土地資源綜合開發利用、地下空間及上蓋綜合開發利用等，以便籌集更多的建設資金。

3.5 增強投資者信心，增加融資規模

分期償還方式與寬限期償還方式相比雖然約束性更強，但融資規模不一定必然減少，只要運作得當，就可以做到既防范風險和均衡負擔，又保證融資規模。一是實行分期償還方式可以實現不斷舉債，只要有了新增建設資金，就可以進行杠桿融資;二是實行分期償還方式可以消除投資者對建設項目償債能力的疑慮，增強投資信心，從而選擇較長的債務期限;三是實行分期償還方式可以考慮適當降低資本金比例，增加年供能力以增加融資規模。

4 結語

城市軌道交通發展模式的目標是:建設期政府投資，運營期自求平衡，即大體上做到城市政府承擔城軌建設項目的投入，城軌企業以票款、廣告、資產經營等收入平衡運營費用支出。城市軌道交通建設項目舉債超前建設是必要的，但必須控制好超前建設的“度”，建議改“本金設置寬限期償債方式”為“本金按年分期償還方式”，并將其作為城市軌道交通建設項目債務償還的一項基本制度。同時，為其他一次性投資大、使用期限長的公益性建設項目融資提供借鑒。實行本金按年分期償還方式的難點是增加了“前人也掏錢”的要求，需要各方面取得共識。

［1］中國城市軌道交通年度報告課題組.中國城市軌道交通年度報告2011［M］.北京:北京交通大學出版社，2012.

［2］中國城市軌道交通協會信息［C］.北京:中國城市軌道交通協會，2013.

［3］徐幼銘.我國地鐵融資現狀及建議［J］.都市快軌交通，2010，23(3):28-31.

［4］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.北京:中國建筑工業出版社，2010.

［5］藍慶新.美國加州政府陷入破產危機［J］.新財經，2009(8):91-93.

［6］田振清.北京城市軌道交通投融資模式實證研究［J］.都市快軌交通，2012，25(5):9-12.