中外農業轉移人口權益保障比較研究

程 姝楊鈞天韓學平

（1.東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030；2.黑龍江省人民檢察院，黑龍江 哈爾濱 150090）

工業化是經濟持續健康發展的必要條件，是社會和諧穩定的牢固基石，更是一個現代國家發展的重要標志。包括中國在內，世界各主要國家在實現工業化的過程中，農業人口向城市轉移，都是必不可少的環節。英國、美國以及日本作為先于中國完成工業化的國家，在農業人口轉移過程中的權益保障方面，都積累了豐富經驗，對現階段我國農民工權益保障措施的制定與完善，具有借鑒作用。

一、英、美、日三國農業轉移人口權益的保障

（一）英國農業轉移人口的權益保障

英國是世界上第一個完成工業化進程的國家，同時也是世界上最早面臨農業轉移人口權益保護挑戰的國家。作為工業革命發源地的英國，16世紀以后，由于毛紡織業的迅猛發展以及世界市場的開辟，使得毛紡織品供不應求，羊毛需求量大增，價格不斷上漲，養羊業成為獲利豐厚的產業，于是領主們開始大規模的“圈地運動”，將農民賴以生存的土地用籬笆圈起來，變成領主私有的牧場或農場[1]。失去土地的農民被迫向城市遷移。此時，工業革命尚未開始，當時英國的城市規模較小，不可能給大批遷移到城市的失地農民提供充足的工作崗位。因此，大批涌入的農民使本就擁擠不堪的城市雪上加霜，衛生、住房等問題日益嚴峻，犯罪率激增。針對這一情況，英國政府開始只采取簡單限制農民進入城市的方式，當時制定的《濟貧法》《定居法》對人口的流動進行嚴格限制。但18世紀中后期，英國開始工業革命之后，大量的勞動力需求使原有的限定性規定不合時宜。英國政府適時調整政策，頒布新的法律，使人口流動的制度壁壘被打破。如1846年頒布的《貧民遷移法（修正案）》使一些貧民不再被遣返原籍；1865年議會通過的《聯盟負擔法》擴大了救濟貧民的區域范圍和貧民居住地范圍。這些約束性制度因素的消除，使英國農業人口轉移遷徙的自由在工業化進程中得到保障。

隨著第二次工業革命進程的深入，英國的工業化程度不斷提高，經濟、社會都有巨大發展。與此同時，對勞動力的知識、技術等方面的要求也進一步加大。單純的“藍領”工人已不能滿足工業化大生產的要求。在這一問題上，英國政府采取普及中學教育、改善就業環境等措施，提高農業轉移人口的勞動技能和專業素質，從而進一步提高勞動生產效率，確保勞動力素質的穩步提升，同時，使農業轉移人口的受教育權得到有力保障。

與資本方相比，勞動者始終處于弱勢地位。這導致勞資雙方的緊張關系。這種緊張關系的存在，對經濟發展以及工業化進程的深入必然會帶來消極影響。針對這一問題，英國政府以解決就業問題和社會福利為突破口，創造就業機會，培訓游民和農村轉移勞動力，逐漸把創造就業機會、保障社會基層群體基本生活水平作為重要調節手段，最終建立社會福利制度，保障最低收入群體生活。政府通過拓寬就業渠道、方便失業者自主創業、建立勞動移居地、幫助失業者再就業等方式緩解失業問題；調整勞資關系，提高勞動者的談判地位，逐步提高勞動者的收入水平和社會地位。隨著全國性工會組織的興起，勞資雙方的不平衡狀況得到極大改變。一系列的政府政策順應時代要求，有效緩解了勞資關系，維持了社會穩定，為推動轉型的持續進行營造積極的經濟社會環境[2]。此外，英國政府通過制定《工人賠償法》《老年養老金法》《國民保險法》等一系列法律，將國家福利保障體系制度化、程序化。

（二）美國農業轉移人口的權益保障

美國作為后起的工業國，憑借其得天獨厚的地理位置、龐大的國內市場、豐富的物產資源等有利條件，在南北戰爭結束后，順利走上工業化道路。美國開始工業化進程后，同樣經歷了農業人口向城市流動的過程。美國農村勞動力向非農產業轉移歷時150年左右，于20世紀70年代基本完成，而美國的工業化、城市化也在同一時期完成。一方面工業化對勞動力產生強烈的需求，另一方面農業生產率的提高釋放出更多的農業勞動力，加之城市生活對農民的吸引，使得農民愿意從農業轉移到非農產業。這樣，美國農村剩余勞動力轉移就走出一條工業化、城市化和非農化同步的發展道路[3]。

與英國在工業革命進一步深入過程中面臨的問題相似，美國在工業化進程推進過程中，也面臨勞動力素質低下對進一步工業化形成的阻礙。與早期紡織品生產之類的輕工業生產相比，第二次工業革命之后，機械化大生產的普及使企業對勞動者的知識、技能要求進一步提高。但由于當時美國農村與城市在基礎設施、教育等領域的差距較大，許多來自農村的勞動者由于其所受教育的差距，無法與城市勞動者公平競爭，更無法滿足工業生產的需求。

針對這一情況，美國政府通過制定并實施《人力發展與訓練法》以及《就業機會法》，提高農業轉移人口的整體素質。1962年由美國勞工部負責實施的《人力發展與訓練法》，主要是通過提供訓練機會來“解決農業中就業不足問題”。規定家庭年收入少于1 200美元的農戶，其家庭成員被認為屬于失業者之列，因而有優先選擇或被推薦接受訓練的資格。1964年由總統行政辦公室就業機會辦事處負責實施的《就業機會法》，著重進行一體化的農村發展計劃，包括政府援助興建成人教育、就業服務、醫療服務設施等。該法還包括為農村青年和婦女提供訓練和受教育的機會。1964年，政府組織的16～21歲青年待業隊，有一半人接受農業技能訓練，其余接受非農業技術訓練。此外，該法還包括為低收人農戶提供貸款（最高為2 500美元）。幫助他們開辦非農業企業或參加合作社。該法還向農村失業者提供遷居費方面的資助。

應當指出的是，從直接農業生產中轉移出來的勞動力并非全都離開了農業。美國政府的教育和訓練計劃有很多是直接為農業服務的，更準確地說，是為現代大農業服務的。20世紀50年代以來，工業化和專業化的發展，使農業生產日益社會化。生產的勞動分工越來越細，許多原屬農業的部門逐步獨立為專業部門。農業服務業迅速發展，形成了“農業供應—農業生產—農產品加工銷售”，這樣一個龐大的“糧食—纖維系統”。1984年，直接從事農業的勞動力270萬人，農業產前部門有勞動力200萬人，農業產后部門的勞動力高達1 630萬人；與農業有關的部門共吸收勞動力2 100萬人。占同年全國勞動力總數的20%。如加上統計中未反映的大量臨時工的數據，這個比例就更加可觀。農業工業化使傳統農業轉變為現代大農業，從傳統農業中轉移出的大批勞動力，仍然有相當多的人是服務于現代大農業的[4]。

美國相對完善的社會保障制度，為農業轉移勞動力提供了基本生存條件，為工業化進程中農業勞動力向城市的平穩轉移，提供了可靠保障。

20世紀初是美國從自由資本主義向壟斷資本主義發展的過程，城市化迅速，社會結構發生翻天覆地的變化。城市中涌入大量農村人口，工人數量急劇增加致使進城后工人的養老、醫療等很多問題凸顯出來[5]。美國國會于1935年通過世界上第一部社會保障立法，其受益者主要為農民、城市中產階級的社會群體。美國聯邦政府根據這一法律成立了社會保障署，并規定社會保險包括四個方面：養老金；失業保險；老年保險；對盲人、需贍養的兒童和其他遭遇不幸者的救濟[6]。同時，工人開始享有參與最低工資和最高工時的立法及談判權利。美國的社會保障體系初步形成。農業轉移人口在向城市轉移的過程中，生活得到了基本保障。

（三）日本農業轉移人口的權益保障

日本雖然在第二次世界大戰中遭到沉重打擊，但在短時間內便再次崛起，其經濟總量在很長時間內僅低于美國，居世界第二位。在日本經濟崛起的進程中，豐富的人力資源為其經濟發展提供了充分保障。

二戰結束以后，日本政府加大對農業的財政、金融援助以帶動農業投資的迅速增長，為農業的全面技術改造提供了物質條件，從而推動了技術密集化的發展，在農業機械化方面尤為迅速。隨著資金技術密集化的迅速發展，尤其是多功能、高效率農業機械的大量采用，使每一農業勞動力可能負擔的經營規模成倍擴大，迫使農業勞動力向農外產業大規模轉移[7]。大批農業勞動力向城市的轉移，為日本實現工業化提供了充足的勞動力。日本農業人口占總就業人口的比重，1947年為 54.2%，1955年為40.2%，1975年為13.9%，1998年為5.2%。目前，已經基本完成農村剩余勞動力轉移[8]。

為使農業轉移人口平穩實現從農民到產業工人的身份轉變，日本政府采取了一系列措施。早在20世紀60年代，日本制定了《國民收入倍增計劃》《農業基本法》《農業現代化資金籌措法》等，并建立了“全體國民均保險”的社會保障體系，為農村剩余勞動力轉移提供了制度和物質保障。同時，日本政府還大力發展農村教育，提高農民素質。自明治維新以來，日本各屆政府始終重視普及國民教育，特別是積極發展初等教育和職業技術教育，提高農民素質，推動農村剩余勞動力的轉移。此外，迅速推進工業化和發展城市第三產業，大量吸收從農業中分離出來的剩余勞動力，第三產業成為吸引農村剩余勞動力轉移的主要渠道。1985年，日本第三產業就業人口比例上升到57.5%，1990年則超過60%[9]。通過完善的社會保障機制建設以及卓有成效的教育培訓，大批農業轉移人口迅速在城市站穩腳跟，為日本工業化的發展發揮了重要作用。

二、美、英、日農業轉移人口權益保障的共性分析

美、英、日三國在工業化、城市化進程中，農業轉移人口的權益保障措施各有特色，但具有以下共同特征：

一是建立完善的社會保障制度。社會保障制度是一個國家根據一定的法律和法規規定，在勞動者和其他社會成員因年老、疾病、傷殘等而喪失勞動能力或就業機會，或是因自然災害和意外事故等，面臨生活困難，為保障其國民的基本生活而提供的物質幫助和社會服務[6]。對于剛從農村進入城市的人來說，如果沒有最基本的生活保障，這一群體將無法適應城市生活，甚至無法在城市生存。這樣，反而會給社會帶來災難性后果。各國在工業化、城市化進程初期，都不同程度地遇到社會動蕩、城市衛生條件差、犯罪率激增等社會問題。也正因為如此，各主要工業國不約而同地將為農業轉移人口提供必要的社會保障，作為解決農業轉移人口的生活問題、維護其合法權益的必要手段之一。

二是建立完備的勞動爭議法律體系（立法、司法調查程序）。從上述三個國家為維護農業轉移人口權益采取的措施來看，一個重要手段就是建立完善的法律體系，通過立法，將對農業轉移人口權益的保護納入法治軌道，使其權益保障有法可依。同時，在構建完善法律體系的同時，完備的勞動司法審查體系，更是必不可少。

三是加強對農業轉移人口的教育、培訓。僅通過社會保障體系為其提供基本的生活保障，并不能從根本上保障農業轉移人口的權益。為農業轉移人口解決就業問題，才是維護其權益的根本途徑。

自第二次工業革命開始，企業對勞動者的知識、技能要求日益提高，單純的體力勞動已不能滿足工業化需求。因此，勞動力的質量逐漸與數量并重，甚至已超過對數量的要求。在現代社會，無論是第二產業還是第三產業，甚至第一產業，知識、技能的掌握程度，越來越成為獲得就業機會的可靠保障。上述三個國家都采取了義務教育全面普及以及大規模職業技術教育的措施，通過幫助農業轉移人口獲得并提高自身知識、技能，使之提高就業能力，通過就業保障維護自身權益。

我國正在進行的工業化進程中，農業轉移人口的權益保障問題與上述國家極為相似。因此，這些國家轉移人口的權益保障措施對我國有積極的借鑒意義。但也應當看到，我國的工業化道路與其他工業國家還存在根本差別，即由于歷史原因客觀形成的戶籍制度以及以此為核心構筑的城鄉二元結構。這一結構造成的身份差異、地域差異使我國的農業轉移人口在向城市遷移過程中，面臨更為艱難的處境。

三、我國農民工權益保障的建議

隨著我國工業化進程的不斷深化，越來越多的農村勞動力涌入城市。與其他完成工業化或正向工業化邁進國家的農業轉移人口相似，他們為我國的工業化、城市化做出了巨大貢獻。但與其他國家不同的是，由于種種原因，這一群體并沒有獲得與付出對等的回報，更沒有得到應有的尊重。正如有學者指出：“農民工在城鎮從事著二、三產業的勞動，從職業上講，他們已經是工人；但從身份上講，他們仍然是農民，依然背負著農民的身份標記”[10]。由于歷史、文化、制度等各方面原因，這一群體被冠以“農民工”這一獨特的稱謂。他們實質上已成為城市的建設者，但由于人為造成的身份不平等，他們在就業、收入、教育、工作環境、安全防護等方面都受到與其他城市建設者不平等的待遇，更為惡劣的是，拖欠、克扣農民工勞動報酬的行為屢見不鮮。這種不平等還具有延續性，對其下一代的影響依然存在，加劇了這一群體的不穩定性。長此以往，將對國家經濟的快速發展、社會的和諧穩定造成不利影響，需高度重視。

我國農民工權益的維護，在與西方主要工業國家面臨相同問題的同時，還存在自身特有的問題。因此，在借鑒西方經驗的同時，還要結合我國自身特點，有針對性地制定相關措施，以應對由農民工權益保障問題給國家工業化、城市化進程帶來的負面影響。

（一）完善的社會保障體系是農民工生存發展的基本保障

完善的社會保障體系事關人民福祉，是人享有生存權的基本保障，是社會穩定的基石，更對一個國家的持續、健康發展起著至關重要的作用。作為處于城市邊緣的農民工群體，更需要社會保障的支持。但長期的城鄉二元結構和我國現有社會保障體系特有的地域性差別，使農民工群體無法得到與其貢獻相當的社會保障。

針對這一情況，我國需進一步明確農民工所在地政府和用工企業在農民工社會保障方面應承擔的責任。政府要盡一切力量，擴大本地農民工群體參與社保的范圍，并進一步做好農民工社會保障賬戶的管理及轉移支付。勞動監察、社會保障、民政等相關部門應聯合執法，形成合力，加大對本地用工單位的監督力度，通過嚴格執法，確保用工單位為農民工辦理社會保險。此外，農民工群體的工作性質決定了其易受各種傷害和職業病的困擾，各地政府應有針對性地對農民工開展醫療保險服務，解決他們的后顧之憂。

（二）完備的法律體系是農民工權益的法律保障

從英、美、日三國對農業轉移人口權益保障的措施看，完備的法律體系是必不可少的。只有建立完備的勞動保障法律體系，將農民工權益保障納入法治軌道，才能使農民工的權益得到法律的有效保護。

我國先后頒布了《勞動法》《勞動爭議調解仲裁法》《就業促進法》等勞動法律法規，但其原則性條文過多，缺乏可操作性。針對這種情況，立法部門應當根據目前農民工現狀，盡快充實相關法律條文，及時頒布相關法律的實施細則，明確糾紛處理程序，增強法律的可操作性。

目前我國勞動保障法律體系已基本形成，但法律執行力不強仍然制約法律對勞動者的保護，而對于在城市中處于弱勢的農民工群體，更難以通過法律手段維護自身合法權益。

為農民工提供有效法律保障，應做到以下幾點：一是勞動監察、工商、稅務、公安等相關部門，在發生涉嫌侵犯農民工權益的情況時，必須迅速查處，并加大處罰力度，增大其違法成本。同時，要建立事后責任追究制度，對由于失職導致侵害農民工權益的監管部門及個人追究責任。二是相關部門應利用媒體等有效傳播途徑，加大相關法律知識的宣傳、普及力度，在農民工群體內營造自覺學法、用法的良好氛圍，使農民工具備一定法律常識，能夠依法維護合法權益。

（三）強化基礎教育、職業教育是保障農民工就業的有效措施

據國家統計局2012年統計公報數據，我國2012年農民工總量為26 261萬人，其中外出農民工為16 336萬人。受客觀因素的影響，這一群體受教育程度遠比城市人群低，直接影響其就業能力。國家應制定長遠規劃，以基礎教育為基礎，進而擴大專業技術教育覆蓋范圍，使更多農民工能得到教育、培訓。農民工輸出地區的政府，要做好農民工基本技能培訓，使其在向城市轉移以前就掌握一定知識、技能。農民工輸入地政府，可在政策和資金上給予優惠，促使用人企業、當地職業技術學校有針對性地對農民工開展專業技能培訓，確保農民工群體提高就業競爭力，以確保其就業權的實現。

（四）戶籍制度改革是解決農民工權益保障問題的根本途徑

保障農民工的合法權益，根本途徑在于打破以現行戶籍制度為核心的城鄉二元結構。現行的戶籍制度是建國初期為應對當時的政治經濟形勢，所采取的措施。但改革開放以后，尤其在社會主義市場經濟體制建立后，這種基于身份差別建立起來的社會管理制度，已明顯不適應經濟發展需要。因此，必須打破城鄉二元結構，建設城鄉一體的社會福利體系和就業機制，使農民工公平參與社會競爭。

改變現行戶籍制度，要打破依附在戶籍制度上的各種福利制度，弱化戶籍帶來的物質利益，從而在物質保障方面縮小城鄉差距，使農民工群體與城市居民在社會保障、醫療衛生服務、就業上實現平等。總之，必須徹底改變目前農民工身份給其帶來的負面影響。要使農民工平等意識覺醒，更應當發動全社會力量共同推進。

［1］ 史美蘭.農業現代化：發展的國際比較[M].北京：民族出版社,2006.

［2］ 李厚喜,蘇禮華.經濟社會轉型時期英國農村勞動力轉移的過程、因素及啟示[J].地方財政研究,2011(81).

［3］ 張興華.從國外經驗看中國勞動力轉移的戰略選擇[J].經濟研究參考,2004(3).

［4］ 李勝軍.美國農業勞動力轉移[J].美國研究,1989(3).

［5］ 張恒源,孔志杰,蘇荷雅.美國社會保障制度對中國的啟示[J].現代商業,2012(35).

［6］ 王慧先.美國社會保障制度的發展及啟示[J].社會福利（理論版）,2012(3).

［7］ 馬克繼.日本經驗與我國農村勞動力的轉移途徑[J].農村經濟,2004(11).

［8］ 黃維民,朱盛艷.借鑒日本經驗探索我國農村剩余勞動力轉移途徑[J].農業經濟,2003(12).

［9］ 國家發展改革委外事司.日本農村剩余勞動力轉移及其借鑒[J].中國經貿導刊,2004(1).

［10］ 周秋琴.法學視野下的農民工權益保障問題研究[M].鎮江：江蘇大學出版社,2011.