網絡輿論監督反腐敗的制度化思考

張春林

(四川外語學院新聞傳播學院，重慶 400031)

網絡輿論監督反腐敗的制度化思考

張春林

(四川外語學院新聞傳播學院，重慶 400031)

網絡輿論監督具有反腐敗的獨特優勢，而其真實性、偶然性、侵權等問題又制約了這種優勢的發揮。這些問題都有制度成因，如何進行制度構建是網絡輿論監督反腐的關鍵。這種制度構建有三個維度，從網民層面看，基于有限實名制的自律和基于法律規范的他律同等重要;從網媒層面看，應盡快建立網絡輿論監督平臺建設機制、網絡輿情監測與引導機制、媒體間協作與創新機制;從政府層面看，應著力推進政務信息公開機制、輿情快速反應機制、事件調查督辦機制等。

網絡;輿論監督;反腐敗;制度化

從哈爾濱“寶馬撞人案”、上海“釣魚執法事件”、南京“天價煙局長事件”到陜西“微笑局長事件”，網絡輿論監督制造了一個個爆點，拉下馬一個個貪官，其在反腐敗中的地位和作用得到了彰顯。不過，若就此認為網絡輿論監督已成反腐敗重要力量，還有些勉強。事實上，網絡輿論監督還存在不少問題，而且這些問題還涉及制度層面的諸多因素。因此，筆者力圖對網絡輿論監督反腐敗的制度化層面做一些思考。

一、網絡輿論監督反腐的獨特優勢

網絡輿論監督之所以聲名鵲起、關注度高，除了網絡作為“第四媒體”與生俱來的媒體特性之外，還有網絡輿論監督這種監督形式的獨特優勢。

(一)與體制內監督相比

腐敗源于權力的濫用，而反腐敗關鍵在于對權力的制約和監督。據《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書稱，“目前，已形成了由中國共產黨黨內監督、人大監督、政府內部監督、政協民主監督、司法監督、公民監督和輿論監督組成的具有中國特色的監督體系”［1］。顯然，公民監督和輿論監督(含網絡輿論監督)屬于體制外監督，其他形式監督等都屬于體制內監督。

體制外監督應該與體制內監督相互配合形成合力，共同致力于權力制約和監督效果的優化。可是，“網絡監督之所以在我國如此發達，與現有其他監督機制一定程度的失效有關”，“首先是政治表達的渠道不夠通暢”，“其次是司法機關通過化解糾紛平息社會矛盾的能力有待提高”，“再次是行政過程的開放性不足”［2］。而體制內監督存在的不足，恰好凸顯了網絡輿論監督的優勢。

其一，廣泛性。網絡輿論監督沒有任何限制，誰都可以監督，誰都可能被監督，任何內容都可能被監督，這是其廣泛性。而體制內監督由于受部門職責、管理權限、人財物條件等制約，其監督面要小得多。網絡輿論監督正好可以彌補體制內監督的不足。

其二，獨立性。“在應對腐敗的過程中，確保監督機構和反腐機構的獨立性是能否取得反腐成效的關鍵因素”［3］。雖然中國體制內監督在獨立性方面做了很多工作，但是由于相關法規不夠健全，領導干擾監督的情況時有發生，影響了公正性。而網絡輿論監督則不然，作為監督主體的網民，不代表任何機構，跟帖轉帖者跟監督內容也少有利害瓜葛，而且匿名性又有助于真實意見表達，“就事論事”、“無所顧忌”成為網絡輿論的鮮明特點。即便有不同意見，也往往是在相互爭辯之中更加接近真相。任何權力想要干預網絡輿論監督，都是很難的。應該說，這種獨立性有效確保了網絡輿論監督的公正性。

其三，公開性。腐敗見不得陽光，反腐敗的最好方式就是確保權力在陽光下運行。雖然自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，中國政府在信息公開方面有了很大的進步，但是這種公開依然十分有限。一方面，政府信息公開尚不能滿足公眾要求公開的期待，該公開的不公開，公開不及時，公開不完整等情況依然存在;另一方面，政府信息公開偏重于政府信息的單向度輸出，公眾意見很難跟政府信息互動，也很難進入政府信息公開的視域，信息不對稱和觀念梗阻依然存在。就體制內監督而言，監督過程大多封閉運行，公開的往往只有處理結果。而網絡輿論監督從網民爆料到最后處理，整個過程都公開進行，也在接受社會監督。在監督與被監督的公開過程中，網絡輿論監督的公信力得到了強化。

其四，快捷性。據2009年初人民日報與人民網“網絡監督”聯合調查結果顯示，參與調查者中，有87.9%的網友非常關注網絡監督，僅有2.8%的網友明確表示不關注;當網友在遇到社會不良現象時，93.3%的人選擇網絡曝光［4］。網絡輿論監督之所以受廣大網友如此青睞，與其渠道通暢、反應迅速的特性密切相關。網民通過BBS、微博、博客、輿論監督專門網站等渠道提供腐敗線索，通常都會即傳即顯，而且跟帖、轉發等情況都一目了然，有關部門處理時限也大為提前。無論是經濟成本還是心理成本，網絡輿論監督都是低成本。而體制內監督受理群眾反映情況的程序繁瑣，處理進度緩慢，增加了群眾的成本壓力。

(二)與傳統媒體輿論監督相比

在網絡輿論監督風生水起的同時，傳統媒體輿論監督卻與公眾期待相去甚遠，個中原因，除了新舊媒體間特性差異外，更有傳統媒體輿論監督遭遇的體制及機制障礙。傳統媒體輿論監督反腐面臨三大瓶頸。“瓶頸之一:體制上同級媒體不能監督同級黨委。這種體制衍生下的輿論監督更多地表現為政府的‘社會治理工具’，同時導致媒體本身易于忽視輿論的民意基礎，難以有效地發揮對反腐倡廉的監督作用。瓶頸之二:地方本位主義障礙。當輿論監督涉及或威脅到受地方政府保護的商家利益的時候，地方政府或官員就會出于保護共同利益的需要，利用手中權力遮掩、搪塞、打壓、恐嚇，輿論監督受到極大的阻礙。瓶頸之三:輿論監督權缺少應有的法律保障。除憲法第四十一條的原則性規定外，國家法律基本上沒有關于輿論監督的規定。黨的有關輿論監督的政策規定也都比較原則抽象，缺乏可操作性”［5］。相比之下，網絡輿論監督的自由度更大。

第一，匿名性降低了干擾風險。傳統媒體輿論監督大多實名，利益相關方很容易通過各種渠道進行干擾。而網絡輿論監督大多匿名，利益相關方很難查找網名背后的真人并進行干擾。即便那些實名認證的網友，由于數量大、身份多樣、社會關系復雜，利益相關方也很難有效干擾。可以說，匿名是網絡輿論監督真實性的有力保障，因為在很多情況下說真話要承擔很大風險，只有最大限度降低這種風險，才可能激發人們說真話的勇氣，而網絡世界中沒有比匿名更能保護說真話者的有效辦法。當然，匿名也滋生了網絡上的虛假信息、惡意誹謗等弊端，但這并不是主流。不少學者主張推行實名制來約束網民行為，確保網絡信息真實性。如果網絡實名制真能有效推行，也應對之辯證理解，比較好的網絡實名主要應該是后臺實名，而不是把所有網友的身份資料都暴露在大庭廣眾之下;鼓勵網民自愿通過身份認證前臺實名，而對于不愿前臺實名的網民，也應該在后臺實名的基礎上，允許其前臺匿名;對于網民的后臺實名身份，網站也應嚴格保密，不能隨意泄露，只有在網民違法犯罪行為時才能向執法部門公開。

第二，開放性拓展了參與空間。傳統媒體輿論監督在媒體機構內封閉進行，非專業人士很難參與。而網絡輿論監督則是開放的，任何人都可以發帖、評論、轉發，無論專業還是非專業，無論權威還是草根，都是平等的。傳統媒體輿論監督是編輯記者作為輿論代表，網絡輿論監督是廣大網民發聲，后者比前者更能展現真實的輿論。傳統媒體輿論監督是靜態的，一次報道完成就畫上句號，而網絡輿論監督是動態的，網民可以隨時更新。網絡輿論監督的廣泛參與性不僅帶來了不同的意見和觀點，而且帶來了不同的線索和素材，比傳統媒體輿論監督更豐富多彩，更能吸引受眾，更能產生影響。

第三，寬松性降低了準入門檻。傳統媒體輿論監督重視線索篩選，既要對新聞價值進行考量，又要對媒體定位進行考量，篩選的結果是少量線索被采用，大量線索被遺棄，而網絡輿論監督線索篩選的尺度比較寬，更加關注真實性;傳統媒體輿論監督講究報道的完整性和嚴密性，而網絡輿論監督可以是成型稿件，也可以是簡要線索;傳統媒體輿論監督必須由專業采編人員完成，需要經過選題、采訪、編輯、審稿、校對、簽發、審讀等環節層層把關，而網絡輿論監督則少有專業性要求，只需要網友能夠把話說清楚，會使用基本的網絡功能就可以，大部分帖子都能即發即顯;傳統媒體輿論監督受宣傳紀律影響比較大，如某個時段不能發輿論監督報道，輿論監督的報道比重嚴格控制等等，而網絡輿論監督則沒那么嚴格。傳統媒體不能做的，網絡可以做，傳統媒體可以做的，網絡做得更好，這種寬松性賦予網絡輿論監督更大的操作空間。

第四，海量性激活了公眾訴求。傳統媒體由于受到版面容量、播出時段、發稿頻次等限制，能夠刊播的輿論監督報道十分有限，很難滿足廣大群眾的利益訴求。久而久之，群眾就會形成刻板印象，向傳統媒體反映情況，反映了不一定能做，做了不一定能發，發了不一定能解決問題，索性就養成懶于向傳統媒體提供輿論監督線索的惰性。而網絡容量是無限的，發稿是全天候的，更多人的利益訴求在網絡上能夠及時通暢表達。加上網絡的專題式集納、多媒體呈現、超文本鏈接、在線搜索和高關注度等優勢，網絡輿論監督的有效性越來越高，示范效應越來越明顯，越來越多的人信任并選擇網絡輿論監督。

(三)與官方網絡反腐渠道相比

在網絡輿論監督受追捧的同時，官方網絡反腐也力度不減。2003年，最高人民檢察院開始建立網絡舉報平臺。2005年中共中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》強調:“加強反腐倡廉網絡宣傳教育，開設反腐倡廉網頁、專欄，正確引導網上輿論。”［6］55這為網絡反腐提供了有力的制度支持。2005年12月，中央紀委、監察部首次公布了中央紀委信訪室、監察部舉報中心的網址，標志著網上舉報正式納入了官方權威反腐渠道。2007年12月，中國國家預防腐敗局網站正式開通，網站除了介紹中國預防腐敗的方針政策外，還設置了網友互動、網絡調查和獻計獻策等互動欄目，這標志著網絡反腐功能的全面擴展。雖然官方網絡反腐渠道不可或缺，也成績不小，但是和網絡輿論監督相比，后者也有其自身優勢。

從信息流向看。官方網絡反腐渠道不能稱為嚴格意義上的媒體，只能算是傳統反腐機構的網絡延伸。無論是最高人民檢察院舉報中心網站，還是中紀委信訪室、監察部舉報中心網站，首頁都是一個簡單的入口鏈接，沒有更多信息。舉報者通過舉報網站輸入的信息多，而這些機構通過網站輸出的信息少。整個舉報活動是舉報者與相關機構工作人員借助網絡的單線聯系，不對第三者公開。而網絡輿論監督信息則多向流動，發帖者、轉發者、跟帖者之間信息呈鏈式網狀交織，完全公開。網絡輿論監督多向信息流的對稱、對等，比官方網絡反腐渠道單向信息流的不對稱、不對等，更能吸引網民關注，即便那些選擇官方網絡反腐渠道的人，也會同時選擇網絡輿論監督。

從處理效率看。官方網絡反腐渠道利用網絡平臺，實際處理案件的還是為數有限的工作人員，處理效率跟非網絡渠道受理的案件并無二致。而網絡輿論監督則不一樣，一旦某一事件引起關注，會有若干網友自覺參與其中，除了評論、轉發之外，搜集材料、補充證據也是重要內容。實際上，本該由有關部門完成的部分調查取證工作，已經免費外“包”給廣大網友，加快了案件處理進度。網絡輿論監督比官方網絡反腐渠道見效更快，已是不爭的事實。

從輿論影響看。官方網絡反腐渠道受理舉報在封閉狀態下完成，處理結果并不對外公開，因而不能形成輿論，不能產生廣泛影響。而網絡輿論監督在完全公開狀態下進行，除站內評論者、轉發者、圍觀者等數量龐大的網民會形成輿論場之外，其他網站、在線聊天工具、搜索引擎等渠道的傳播也會形成一個強大的輿論場。一張傳播速度快、傳播范圍廣的輿論之網多向立體交織，由此形成的輿論壓力促進有關部門盡快處理。

二、網絡輿論監督問題的制度歸因

在網絡輿論監督捷報頻傳的同時，存在的問題也不容忽視，而且這些問題暴露了網絡監管的制度漏洞。特別是真實性問題、偶然性問題、侵權問題等突出問題嚴重制約網絡輿論監督的健康發展，需要從制度層面尋找相應對策。

(一)真實性問題

1.網絡輿論監督失實表現及成因

一般來講，網絡輿論監督失實主要是事實層面的失實，而觀點層面的失實則缺乏關注。所謂事實層面的失實就是指網絡輿論監督所承載的信息是虛假的，有主體信息失實和細節信息失實兩個層級，前者完全歪曲事實使網絡輿論監督淪為惡意誹謗的工具，后者雖不影響基本價值評判，但也會對網絡輿論監督的公信度造成不良影響。所謂觀點層面的失實是指網絡輿論監督所呈現的事實跟所表達的觀點之間缺乏必然的邏輯聯系，譬如官員戴名表、抽高價煙跟腐敗之間可能沒有必然聯系，但輿論觀點卻一邊倒指向腐敗。

網絡輿論監督失實的主要原因有:一是信息源提供虛假信息。網絡匿名性減少了說假話的責罰，部分網民把網絡輿論監督作為泄私憤和實現個人目的的工具，編造信息、PS圖片、合成音視頻等，這是有意虛假信息。而無意虛假信息則是由網民信息獲取手段的有限性造成的，即便某條貪腐線索是真實的，網民也不可能像專門機關那樣展開調查，只能靠網絡搜索獲得的信息碎片而編織證據鏈，難免失實。二是網絡信息把關人的缺失。在網絡輿論監督信息上傳之后，網站管理人員缺乏對信息真實性把關，以致虛假信息能夠暢通無阻。三是轉發者、評論者主動放棄真實性的追問。但凡有網絡輿論監督方面的信息出現，其中涉及官員的貪腐行為會瞬間激起廣大網民的憤懣，常常通過評論、轉發擴大影響。很少有人靜下心來追問，如果不是事實，會不會對相關人員造成不良影響。

2.捍衛真實的環節

首先應該從源頭著手把好信息的入口關，最大限度降低信息源提供虛假信息的幾率。雖然目前全面推行網絡實名制還不現實，但是在網絡輿論監督領域實行實名制還是很有必要，即便不方便前臺實名，至少也應該做到后臺實名，讓每個人為自己提供信息的真實性負責。

其次是強化網絡輿論監督平臺管理人員的把關能力和責任意識，把好信息的出口關。不實網絡信息的負面影響，除了信息本身的虛假性之外，網絡平臺監管失職是一個重要方面。網絡輿論監督平臺應該嚴格審核信息源上傳信息的真實性，同時也應該為刊播虛假信息承擔相應的法律責任。

再次是強化轉帖、跟帖者的自律和他律，把好信息的擴放關。網絡輿論監督如果沒有廣大網友轉帖、跟帖來擴放其傳播效果，就很難收到實效。在這個擴放過程中，網友除了發表觀點之外，還會補充一些新的材料，無論是觀點還是材料，發布者都應該為其真實性負責。

最后應從法律層面嚴苛發布、傳播網絡虛假信息行為，提升造謠、傳謠者的違法成本。網絡輿論監督中虛假信息泛濫，跟相關政策法規不健全、類似違法行為得不到相應處罰有關。在整治網絡虛假信息的立法中，應對各環節虛假信息責任人有嚴格的懲罰措施。

(二)偶然性問題

1.網絡輿論監督的偶然性之憂

許多成功的網絡輿論監督案例都隱藏著偶然性。以2012年陜西“微笑局長”楊達才為例，要是沒有發生在延安的特大車禍，要是楊達才因其他原因沒有到現場，要是他沒有在車禍現場微笑，要是他的微笑沒有被人拍下并發到網上，要是他之前也沒有被拍那么多戴名表的照片……，要是其中某個“要是”不存在，可能這位被網絡輿論監督拉下馬的貪官“表哥”依然安坐如山。再看看南京“天價煙局長”事件、廣西“局長日記門”、武漢“經適房六連號”事件等等，哪個成功的網絡輿論監督案例背后沒有諸多偶然呢?這種偶然性不能不讓人們對網絡輿論監督的前景表示擔憂。

一方面，落馬貪官不良示范效應。被命中貪官紛紛落馬的事實，在彰顯網絡輿論監督威力的同時，也在給沒被命中的貪官提供鏡鑒，越來越多的官員開始注重自身的公眾形象。越來越少的貪官在公眾面前露尾，但這并不妨礙他們貪，甚至可能更貪，“一個表哥倒下去，千萬個表哥藏起來”的示范效應，將會使網絡輿論監督素材日漸稀缺，難以為繼。

另一方面，表象與事實的錯位風險。車禍現場微笑、戴名表、抽天價煙等都是表象，這些表象都被網絡輿論監督指向了貪腐，也循此指向揪出了貪官。如果就此認為這就是網絡輿論監督應走之路，那就進入了誤區。車禍現場微笑是道德問題，戴名表、抽天價煙是個人生活取向，只要在合法收入允許范圍內，跟貪腐不搭邊。事實上，有關部門對這些涉案官員的處理，也并沒有停留在這些表象，而是基于更多鮮為人知的貪腐事實。可以說，網絡輿論監督的高命中率，是基于官員貪腐問題普遍且嚴重這一現實，而表象不過成了導火索而已。而表象與事實的對應也只是一種偶然，如果有關部門找不到涉事官員貪腐的有力證據，網絡輿論監督也就難免會出現虎頭蛇尾，甚至有可能根本就不符合一開始的貪腐指向，使網絡輿論監督陷入尷尬。

2.必然性之路何去何從

網絡輿論監督要走出偶然性困境，步入必然性之路，涉及到加大政府信息公開力度和網絡輿論監督規范化運作這兩個方面因素。

就加大政府信息公開力度而言，雖然各級政府在信息公開方面做了許多工作，但是其公開力度離群眾的要求還有一定的差距，特別是涉及領導干部的信息公開還做得不夠，尚不能把領導干部納入公眾輿論有效監督視野。官員財產申報制度在國外行之有效，而在中國卻步履艱難。早在1994年，第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規劃，可是這部法律至今沒有出臺。1995年出臺的《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，以及2010年新頒布的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，“仍然局限于只申報不公示的黨內規范”［7］，黨內規范至多為組織監督提供依據，輿論監督很難獲取這些信息。可喜的是，一些地方如廣東已經在試點領導干部財產申報公開制度，要求“領導干部財產申報后，要在一定范圍內公開，接受人民群眾的監督”［8］。我們堅信，從局部試點到全國推行，從一定范圍內公開到全面公開，推行完善的領導干部財產申報公開制度不會太久，在加強制度反腐力度的同時，也必然為輿論監督特別是網絡輿論監督提供更大的發展空間。

就網絡輿論監督規范化運作而言，由于大部分網絡輿論監督由網民自發進行，其規范化程度和專業化水平遠遠不及傳統媒體輿論監督，因而其可信度和精準度受到一定程度影響。網絡輿論監督要規范化運作，發稿網站是否擁有獨立新聞采編權至關重要。當前國內新聞網站中只有傳統新聞媒體創辦的新聞網站擁有獨立采編權，新浪等商業性新聞網站則不具備獨立采編權，而這類網站由于受眾面廣，刊發在微博、博客上的輿論監督影響大。如果能夠允許部分公信度高、影響力大、職業操守好的商業性新聞網站擁有獨立采編權，就會大大推進網絡輿論監督規范化運作。另外，網絡輿論監督的重心也應該從“結果監督”向“過程監督”傾斜，使“預防腐敗”優于“懲治腐敗”，其選題范圍將更為廣泛。

(三)侵權問題

1.不該忽視的網絡侵權

網絡輿論監督在彰顯其反腐威力的同時，也容易侵犯監督對象及相關人員的合法權益，無論是否引起訴訟，都會對網絡輿論監督的公信度造成不良影響。具體而言，網絡輿論監督過程中的侵權現象主要表現為“網絡輿論監督權和名譽權的沖突，網絡監督權和隱私權的沖突，網絡輿論監督和保守國家秘密的沖突，網絡輿論監督和司法權的沖突等等”［9］。網絡輿論監督侵權現象頻發，主要有以下幾個方面的原因。

一是缺乏保護監督對象合法權益的社會意識。但凡監督對象露出貪腐苗頭，勢必在社會上形成“貪腐官員人人喊打”的輿論氛圍，為其簡單貼上“壞人”標簽在所難免，貪官理應遭到“雨點般拳頭、潮水般責罵”的群體意識占主導，很少有人顧及對其合法權益的保護。對貪官的責罰最終都要進入司法程序，法律在懲罰其不法行為時，也要保護其合法權益。無論是網絡媒體有組織性的，還是廣大網民自發性的，網絡輿論監督都應嚴守法律規范。

二是情緒化判斷導致觀點偏激。網絡輿論監督中網民容易被監督事件激發的情緒所左右，從而喪失理性判斷能力。最高人民法院研究室負責人認為，一些網民出于樸素的善惡意識、正義觀念、嫉惡如仇思想和同情弱者心理等人之常情可以理解，但是在并不了解全面情況和因果關系的情況下，輕率出手，置法律于不顧，隨意進行個人道德審判，就超出了正常輿論監督的范疇［10］。網絡輿論監督應該以事實為依據，發表觀點也應是在全面把握事實基礎上的理性表達。

三是語言暴力危害不淺。網絡輿論監督中語言暴力主要體現在兩個方面:一是網民針對監督對象在表達意見時爆粗口、說臟話，言辭激烈;二是針對不同意見肆意攻擊、謾罵。語言暴力既傷害了對方，又降低了網絡輿論監督的品格。

四是無底線搜索侵犯隱私。一旦某個官員進入網絡輿論監督視野，網友都會發揮網絡搜索的強大功能，將這位官員相關不相關的信息暴露無遺。如“人肉搜索”將搜索對象的家庭住址、家庭成員情況等個人私密信息公布在網絡上，嚴重影響了他人的正常生活。

2.兩個向度的平衡與規制

如果單向度強調對監督對象的權利保護，就有可能導致監督對象以侵權為由惡意訴訟，在使網絡輿論監督主體官司纏身、耗費時間和精力的同時，也會束縛監督主體手腳，因擔心侵權引發訴訟而怯于監督。這樣做的后果，不僅制約了網絡輿論監督的發展，而且助長了監督對象的囂張氣焰，有違防范侵權的初衷。因此，必須從有利于網絡輿論監督健康發展的向度思考侵權問題。

從保護監督對象合法權益的向度看，應該在普遍性與特殊性之間尋找平衡點。一方面，作為監督對象的公共官員和公眾人物應該享有普通公民享有的、受法律保護的名譽權、隱私權等基本權利，這是監督對象合法權益的普遍性。而中國現行法律對公民名譽權、隱私權等權利缺乏系統規定，保護這些權利也缺乏可操作性，因此，盡快完善相關法律法規至關重要。另一方面，監督對象作為公共官員和公眾人物的角色和身份決定他們比普通公民享有更少的名譽權、隱私權，這是監督對象合法權益的特殊性。在現代法律體系比較完善的西方國家，都重視對監督對象合法權益特殊性的限定。美國司法機構在平衡輿論監督和隱私權過程中有三條原則:即公共官員的隱私權適當克減，公眾人物的隱私權適當克減，符合公眾合理關注和具有新聞價值的隱私可適當克減［11］。在普遍性與特殊性的平衡中，還應該特別注意相關性問題。一是與監督對象相關人員的合法權益保護問題。如監督對象的家庭成員等，如果他們與監督事件無關，其合法權益應該跟普通公民一樣受到保護。二是與監督對象相關而與監督事件無關部分的合法權益保護問題。如監督對象的家庭住址、住宅電話、家庭成員信息等，跟監督事件無關，也應跟普通公民合法權益一樣受到保護。

從有利于網絡輿論監督健康發展的向度看，應該在限制性和傾斜性之前尋找平衡點。強調對監督對象合法權益的保護，從另一個角度來說，也是為了規范輿論監督主體的監督行為，防止其濫用權力，這是對網絡輿論監督的限制性。網絡侵權事件頻發的事實說明，對網絡媒體和網民監督行為的規范還做得不夠，應該健全相應的法律法規。不過，網絡媒體和網民不具備國家有關部門和專職人員那樣的調查條件，對監督事件的把握難免會出現偏差，因此，在司法事件中對網絡輿論監督應有一定的傾斜性。在美國，受到批評報道的政府官員如果要起訴新聞媒體，必須自己舉證證明記者的報道“惡意”，否則法院不予受理;而“惡意”是一個很難證明的主觀因素，因此法院審理的這種名譽侵權案并不多［12］。當然，網絡輿論監督不能因為有司法傾斜性的庇護就無視監督對象的權益保護，應更加嚴格遵守相關法律法規，最大限度降低訴訟風險。

三、網絡輿論監督反腐的制度建構

網絡輿論監督要克服現實問題，發揮獨特優勢，彰顯反腐威力，必須有制度方面的充分考慮。從網民層面、媒體層面、政府層面多方發力，共同致力于網絡輿論監督的健康、有序、實效。

(一)從網民層面看

1.基于有限實名制的自律

至2012年6月底，中國網民規模達5.38億，網民繼續向低學歷人群擴散，網民中初中學歷人群占比由2011年底35.7%上升至37.5%，小學及以下學歷人群占比由2011年底8.5%上升至9.2%，初中及以下學歷網民占46.7%，達2.51億人［13］。顯然，忽視低學歷網民大量存在的現實奢談提高網民整體素質是不現實的。當然，這并非說網民自律沒有必要，相反，網民自律的重要性更加突出。

目前，有限度推行網絡實名制是促進網民自律的重要措施。這種有限度主要包括三個層面的涵義:一是在整體推行網絡實名制時機尚不成熟的情況下，可以先在網絡輿論監督領域推行實名制。二是為有效保護匿名信息源，可推行前臺實名和后臺實名相結合的網絡實名制。三是為有效保護網民個人信息，可推行不完整信息的網絡實名制，只要核心信息能確認網民真實身份即可。

2.基于法律規范的他律

他律是自律的前提和條件，沒有良好的他律手段，自律也會顯得蒼白無力，而法律規范應該是他律的基礎。

首先要盡快出臺網民行為規范的法律法規，使網民自律有一個基本框架，也使有關部門查處網絡違法行為有法可依。雖然現有相關法律法規部分條款也對網民行為有一定的約束力，但是針對性和操作性都還比較欠缺，因此出臺專門法規很有必要。

其次是網絡媒體應確定相應行為規范。在法律法規框架內，刊發輿論監督信息的網站應制定相應的網民行為規范，并履行對網民行為進行監管的義務，把網民不法行為的不良影響控制在萌芽狀態。

再次把網絡素養教育納入國民教育體系。媒介素養是國民素質的重要組成部分，互聯網作為國民接觸最廣、最頻繁的媒介，其網絡行為直接關系國民素質的整體風貌。因此，應該把包括網絡素養在內的媒介素養教育納入國民教育體系，使公民從小培養良好的網絡行為習慣。

(二)從網媒層面看

1.網絡輿論監督平臺建設機制

無論什么網站和欄目都可以刊發輿論監督信息，這是當前中國網絡輿論監督平臺呈現的散亂無序狀態。而要強化網絡輿論監督平臺建設可從外部建設和內部建設兩個方面入手。

從外部建設看，應著力培育網絡輿論監督主流媒體平臺。傳統媒體所屬新聞網站的輿論監督專業性強，但影響力不夠;而部分商業網站的輿論監督影響力大，可是專業性又不足;至于那些以輿論監督為名的專門網站，無論是專業性還是影響力，都成了發展瓶頸;制度反腐的網絡平臺，具備權威性優勢，卻又缺乏媒體屬性。可以說，目前中國還缺乏專業性和影響力兼備的主流網絡輿論監督平臺。有關部門應該從腐敗治理高度，打通傳統媒體新聞網站、商業網站、輿論監督專門網站、制度反腐網絡平臺之間的渠道障礙，打造整合各方優勢和資源的主流網絡輿論監督平臺。

從內部建設看，應著力進行網絡輿論監督的分類管理。網絡信息的海量性給低關注度信息更窄的傳播空間，而網絡輿論監督信息在整個網絡信息中占的比重很小，如果跟其他信息混雜，就更難產生廣泛影響。從目前網絡輿論監督信息在各類網絡平臺的呈現狀況看，與其他信息混雜比較普遍，特別是在論壇、博客、微博等平臺，大量輿論監督信息轉瞬即逝，只有少量高關注度輿論監督信息才能被網友持續關注，并取得良好效果。要把更多的網絡輿論監督信息從海量的其他信息中凸顯出來，就應該進行分類管理。首先要讓網絡輿論監督在形式上更集中、更顯眼，可在相關網絡平臺的顯著位置設置網絡輿論監督欄目、專題、鏈接、快捷搜索入口等。其次要在內容上有專業團隊和規范管理，滿足網絡輿論監督健康發展的需要。再次是在內部管理政策上傾斜，鑒于網絡輿論監督具有政策風險強、調查取證難度大等特殊性，在資金扶持、福利待遇等方面應更優惠。

2.網絡輿情監測與引導機制

傳統媒體輿論監督的主動權在媒體，是媒體主導的輿論引導模式，網絡輿論監督的主動權在網民，是網民主導的輿論引導模式。由于網民成分復雜、觀點各異，網民主導的輿論引導容易出現觀點偏激等導向偏差，所以網絡輿論監督中的輿論引導不能出現媒體缺席。從網民主導向網媒主導，這是網絡輿論監督中輿論引導轉型的方向。一方面，要允許網民充分釋放情緒、發表意見，因為這些信息有助于對輿情的準確把握。另一方面，又要密切關注輿情，并進行正確的引導，這個任務應該由網媒完成。在輿情監測基礎上引導輿論，網絡媒體可以通過議程設置和意見領袖來掌握主動權。

就議程設置而言，網絡輿論監督的信息來源應該實現從“被動等待”向“主動出擊”轉向。大多數網絡輿論監督都由網民上傳的信息引發，網絡媒體對網民什么時候會上傳輿論監督信息，會上傳什么樣的信息，由此引發的網絡輿論監督會怎樣發展，顯得比較茫然，缺乏充分準備，通常只能消極應付。這樣不僅不能使網絡輿論監督常態化，而且也不利于輿論導向把握。要改變這種狀況，網絡輿論監督可以從兩個方面強化議程設置，一是從選題方面，可以從眾多線索中精選一些典型個案做深度的輿論監督;二是從內容方面，可以針對性設置一些話題，引導網民針對這些話題展開討論。

就意見領袖而言，網絡輿論監督的輿論引導應該實現從“意見混沌”向“觀點明晰”轉向。井噴式的意見雜陳、情緒化的語言表達，使網絡輿論監督失去理性、包容性、建設性，群體狂歡背后缺乏更多深層次的思考，原因在于意見領袖缺席。原本也有一些自由狀態的意見領袖活躍在網絡輿論監督中，可是一旦他們的理性表達跟部分網民的失控情緒相左時，勢必遭致粗俗的謾罵，甚至被扣上帽子，其輿論引導效果被消解。其實，網絡媒體應該有組織地培養一些意見領袖，讓他們在網絡輿論監督中站在更高層面對監督事件進行深入分析，而不是簡單針對網民的不理智行為發表看法，用意見領袖的正能量抵消網絡輿論的負能量，引導網絡輿論良性發展。

3.媒體間協作與創新機制

一旦某個高關注度網絡輿論監督信息在網上曝光，各網站往往都會遍地開花，以排山倒海之勢形成的輿論狂潮把事件各方推到風口浪尖，一個個成功的網絡輿論監督案例似乎說明網絡媒體無需動員，無需組織。其實，當我們為成功案例欣喜時，也不要忘記那些失敗案例的教訓。如2012年8月的哈爾濱垮橋事件，有關部門公布的最終處理意見是貨車超載，而非橋梁質量問題，與網絡輿論監督的指向相去甚遠。究其原因，除了當地政府部門信息不透明之外，網絡輿論監督乏力也是不可忽視的，網民對橋梁質量的質疑之聲不斷，可是很少有媒體去接近真相并揭示真相。雖然很多時候網絡輿論監督的最終效果不取決于監督本身，而取決于政府部門的態度，但是要取得好的效果還需要網絡媒體不懈努力。而這種努力，除了每個媒體組織之外，媒體間的協作與創新不可或缺。

一方面，網絡媒體之間的協作與創新。網絡媒體間相互轉發已經擴大了網絡輿論監督的影響面，那么協作與創新就要立足于提升網絡輿論監督的質量和影響力。當前尤為迫切的是傳統媒體所屬新聞網站與影響大的商業網站之間的協作與創新，把前者的采編權與后者的社會影響進行優勢嫁接，共同打造高質量的網絡輿論監督報道。

另一方面，網絡媒體與傳統媒體之間的協作創新。廣播、電視、報紙等傳統媒體擁有網絡媒體不及的公信力、專業化等優勢，而網絡媒體擁有傳統媒體不及的互動性、快捷性、海量性等優勢，把網絡媒體與傳統媒體進行資源整合，就會形成立體的輿論監督之網。

(三)從政府層面看

政府是輿論監督的起點，因為政府是輿論監督對象，輿論監督的信息源在政府那里。政府同時又是輿論監督的終點，輿論監督涉及問題的最終解決都得靠政府。因此，網絡輿論監督反腐要制度化，自然離不開政府層面的制度考慮。建立政府回應機制尤為重要［14］。

1.政務信息公開機制

推進政務信息公開是保障公民知情權的需要，也是豐富信息源，確保網絡輿論監督常態化的需要。當前中國政務信息公開的重點在于:首先，努力促進與群眾利益直接相關的公共政策方面信息的公開;其次，及時公開公共財務的使用情況;最后，完善黨政機關領導干部的財產申報制度［15］。不過，政務信息公開方面還存在兩個方面的問題:一是依法應該公開的，而沒有公開或者公開不徹底，或公開不主動，或公開不及時。有關部門應經常組織《政府信息公開條例》執行情況的檢查，促進政務信息公開。二是公眾認為應該公開，要求公開而又遭到拒絕。隨著公眾維權意識的加強，這方面矛盾也日趨凸顯，不過，涉及部門通常以“不屬于公開范圍”為由拒不公開，最后也就不了了之。值得一提的是，2012年鄭州消費者趙正軍訴衛生部拒絕公開生乳國標制作過程中審評委員會的會議紀要一案，北京市一中院做出了有利于維護公眾知情權的判決，要求衛生部在15日內重新對其提出的申請作出答復［16］。這個判例對公眾選擇法律渠道維護知情權具有積極示范意義。

中國政務信息公開機制建設還有很長一段路要走，法制推動、政府自覺、公眾監督等都不可或缺。

2.輿情快速反應機制

網絡傳播在迅速擴大網絡輿論監督影響力的同時，也放大了其負面效應。而政府部門要對網絡輿論監督因勢利導，最好的辦法就是建立網絡輿情快速反應機制，及時處置所涉及問題，掌握輿論引導的主動權。

可是，一些地方政府部門及相關領導對網絡輿論監督缺乏足夠重視，養成打壓傳統媒體輿論監督的慣性，以為靠網絡公關刪帖等手段同樣能夠鉗制網絡輿論監督，殊不知，丑態畢現，適得其反，錯過事件最佳處理時機，喪失主動權，嚴重損害了政府的公信力。而且，對于網絡輿論監督涉及的腐敗案件，如果治理腐敗職能部門介入不及時，還會“錯過反腐敗的最有利時機，使被舉報人銷毀證據、轉移財產、訂立攻守同盟等對付組織和司法機關調查，給案件查處帶來難度”［17］。這既影響網絡輿論監督的效果，又不利于反腐敗工作的開展。

實際上，政府對網絡輿情的快速反應，既是一種態度——一種正確接受并積極應對網絡輿論監督的態度，又是一種方法——一種變被動為主動，掌握網絡輿論主動權，贏得公信力的方法。

3.事件調查督辦機制

網絡輿論監督對事件涉及的地區、單位及個人有一些負面影響，這是在所難免的。如果處理得好，就會給公眾留下有關部門“不護短、聞過則改”的正面印象，較好地沖抵了網絡輿論監督的負面效應。如果處理不好或者拖著不處理或者不了了之，就會給公眾留下這個地方“官官相護、有違民意”的負面印象，與網絡輿論監督的負面效應疊加，對政府形象和公信力產生更大的負面影響。因此，政府部門應強化網絡輿論監督涉及事件的調查督辦機制。

調查督辦應注意兩個方面的問題:一是本著公正求實的原則，深入調查，回答網民質疑，還原事實真相。在調查處理中，既不能偏袒監督對象，消極應對網絡輿論，又不能迫于輿論壓力，迎合網民輿論，對監督對象不公。二是本著信息公開的原則，及時公布處理結果，使公眾看到政府反腐敗的誠意和決心。

總之，網絡輿論監督只有在制度建構中克服自身問題，才能成為懲治和預防腐敗的一股重要力量。

［1］中國的反腐敗和廉政建設［N］.人民日報，2010-12-30(14).

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［5］張宇紅.網絡輿論監督在反腐倡廉中的作為［J］.中國地市報人，2012(5):60-61.

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［15］張志強.試論網絡監督與制度反腐的有效對接［J］.河南教育學院學報，2011(3):107-109.

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［17］孔祥學.切實發揮網絡監督在反腐敗斗爭中的積極作用［J］.遼寧行政學院學報，2010(10):68-69.

On the Systematization of Anti-corruption of Internet Supervision by Public Opinion

ZHANG Chunlin
(School of Journalism and Communication，Sichuan International Studies University，Chongqing 400031，P.R.China)

The Internet supervision by public opinion has the unique advantage of anti-corruption，but is subject to truth， contingency and tort.These problems are related to system causes， so constructing relevant system is very important for anti-corruption of Internet supervision by public opinion.From the perspective of users，self-discipline based on limited real-name system and heteronomy based on legal norms are equally important.From the perspective of the media，we should establish platform construction mechanism of Internet supervision by public opinion， monitoring and guiding mechanism of Internet public opinion， media cooperation and innovation mechanism.Looked from the government，we should focus on promoting information disclosure mechanism of the government， rapid reaction mechanism of public opinion， investigation and handling mechanism of the incident.

Internet;supervisory by public opinion;anti-corruption;systematization

C913

A

1008-5831(2013)03-0125-08

2012-12-28

國家社科基金項目“懲治和預防腐敗體系中新聞輿論監督的創新路徑研究”(12BDJ040)

張春林(1970-)，男，重慶武隆人，四川外語學院新聞傳播學院教授，碩士研究生導師，主要從事新聞傳播與社會發展研究。

(責任編輯 彭建國)