完善我國開放大學章程的思考——以加拿大皇家大學章程探析為例

張勝利

（1．北京大學 法學院，北京100871；2．天津廣播電視大學 文法學院，天津 300191）

作為英聯邦公立大學協會（AUCC）與國際管理學院聯合會（AACSB）重要成員的加拿大皇家大學（Royal Roads University，RRU），是一所以加拿大、全球在職人員及以職業為導向的學生為教育對象，以培養高質量、創新型、競爭性的人才為目標，提供適應需求的混合學習模式的高等教育機構。RRU作為加拿大的一所新型大學，在適應遠程教育市場需求、提供具有市場競爭力的專業以及適應學生需求的支持服務等方面成績斐然，例如英聯邦公立大學協會（AUCC）近期在全加拿大職業學生滿意度調查中，RRU在學術質量、教學質量、專業職業性、支持服務及學生質量等方面，均名列前茅。這些成績取得均與作為RRU治理之基礎的章程制度具有密切聯系。在我國開放大學建設中，大學章程作為開放大學法律制度中最為重要的組成部分，對于開放大學的宗旨與理念、法律地位、內部治理結構以及未來發展等內容意義重大。針對其大學章程的探析，對建設與完善我國開放大學章程具有的啟示。

一、加拿大皇家大學章程文本內容構成與特點

大學章程是大學的憲章與內部治理的總綱領，也是現代法治國家調整大學關系的基本法律依據。

（一）加拿大皇家大學章程文本構成

1995年加拿大不列顛哥倫比亞省（BC）立法機構批準 RRU 章程（Royal Roads University Act，RRUA）。RRUA的通過使RRU成為不列顛哥倫比亞省的一所綜合性、公立的高等教育機構。RRUA共有19個條款，條款內容標題包括：1．章程定義、2．學校宗旨、2．1．大學核心利益、3．皇家大學、4．大學會議組成、5．董事會議組成、5．1．不適合擔任董事會成員條件、6．董事會職務任期、7．董事會職務任免、8．職務空缺、9．董事會會議、10．董事會權力與職責、11．榮譽校長、12．校長、13．注冊主管、14．專業與研究委員會、15．學術委員會、16．大學法適用范圍、17．稅收、18．訴訟保護、19．刑事免責。RRUA只有短短19個條款，規定大學的宗旨與利益、大學的法律地位、組織結構與治理、相關的權力、權利以及義務等內容，構成了大學章程的基本要素。

（二）加拿大皇家大學章程特點

大學宗旨與利益是大學的價值追求，實現大學宗旨與利益，必須將大學作為法律主體，并具有相應的法律地位保障。大學的宗旨與利益的實現，需要建立有效的內部治理結構體制與機制。從運行法律框架、宗旨與利益、大學法律地位以及組織結構等角度分析，RRUA具有如下特點：

1．提供大學運行法律框架

大學章程是民主、法治國家處理大學與行政機關、社會組織、學生之間關系，確定法律地

位以及依法治校與民主管理的基本法律依據。1995年加拿大不列顛哥倫比亞省（BC）立法機構批準RRU的章程RRUA，大學章程具有法律性質，為大學的運行以及組織結構提供基本法律框架。RRUA是在行政機關、社會對大學實施監督與管理以及學校內部管理的基石，具有學校憲章的作用。

2．彰顯理念與宗旨

依據RRUA第2條規定，RRU辦學的宗旨是在應用與職業教育領域，提供本科以及研究生層次的高等教育，具有頒發課程證書、畢業文憑以及學位等證書權力，同時為當地的社區提供繼續教育服務。為了適應人才市場需求與發展，RRU非常重視教學質量與學術研究水平的提高，持續關注建設適應市場需求專業，并不斷地推出新專業。RRUA第2條的規定彰顯了RRU辦學宗旨、明確辦學主體定位、服務領域、服務地域、專業與研究層次。為了實現上述大學宗旨，明確董事會的職責，依據RRUA第2．1條規定，董事會成員必須按照大學核心利益，履行其職責。作為學校最高權力機關的董事會具有義務履行這些職責，實現學校的核心利益。

3．明確主體法律地位

為了有效地行使大學的職責，依據RRUA第3條規定，RRU是作為法律主體，即法人存在。學校具有權利以及與自然人一樣具有完全的行為能力，但是在租用土地作為校園時，RRU是作為政府代理人的身份而實施行為。依據RRUA規定，RRU具有頒發學位證書、畢業證書以及培訓證書的權力。雖然RRU是作為法人，但是并非一般意義上的商事法人，所以《加拿大商事公司法》（The Business Corporations Act）不適用于RRU。為了實現大學宗旨，RRUA第3條規定，RRU必須具有法律主體地位資格，即法人資格。主體資格是與行政機關、社會組織、學生以及其他組織機構實施相關法律行為的人格基礎。RRU作為教育服務的機構，擁有以自己的名義實施相關教育行為，即包括頒發畢業證、學位證以及培訓證書等諸多權力與權利。

4．構建有效的治理結構

RRU依據RRUA成立，同時也必須遵守不列顛哥倫比亞省議會通過的大學法（University Act）的規定。學校的核心組織結構由評議會（convocation）、董事 會 （board of governors）、校 長 （president）組成。加拿大部分大學是采取董事會與學術委員會的雙重管理體制，而RRU卻采取單一管理體制，即董事會制度。RRU內部管理機制是學校內部權力配置制度，評議會是學術決策機構，董事會具有職責實施學校的行政管理以及學術管理，校長負責學校行政以及學術管理的執行職責，專業與研究委員會負責提供專業與學術的咨詢。

評議會（convocation）。評議會的目的是討論頒發學位、授予榮譽學位、頒發文憑與證書以及董事會提議的其他重大事項。由名譽校長、校長、專業與研究委員會的成員、教授、學生以及董事會提名人組成，名譽校長是評議會的主席。至少10名評議會成員符合履行職責的法定人數。教務主任是評議會的秘書，負責建立以及更新評議會的名冊。董事會制定評議會履行職責的程序性規則。

董事會（board of governors）。依據 RRUA 第10條規定，除非RRUA規定授予校長行使的權力外，董事會具有職責與職權行使不列顛哥倫比亞大學法（University Act）規定的董事會以及學術委員會的權力。基于RRU的學校治理機制，董事會享有廣泛的權力，包括制定行政政策、學術政策等。董事會是采取會議的形式實施管理，依據RRUA第9條規定，至少每3個月召開一次董事會會議。如必要的話，可以召開臨時會議。5名董事會成員就符合規定可以召開會議規定。董事會主席由榮譽校長擔任，與其他董事會成員一樣具有同樣的投票權利，同時具有職責宣布決定內容。董事會擁有權力決定建立其他相應的委員會。但是依據立法規定，學校必須設立兩個授權的委員會，即專業與研究委員會與申訴委員會。專業與研究委員會職責是負責向董事會提供學術與研究的建議，申訴委員會職責是負責申訴與聽證，主要是針對校長行使職權中涉及學生停學、開除以及教職工任命決定而不服的案件。

依據RRUA第5條規定，董事會是由校長、一名經過教授選舉的教授代表、副省長任命的人（最多6人）、一名經過學生選舉的學生代表、一名經過雇員選舉的雇員代表、經過董事會任命的非學校雇員的人（最多2人）等組成。現任董事會成員主要包括榮譽校長、董事會主席J皮特·米克遜博士（副省長任命）、校長、董事會副主席艾倫·克宏博士、榮譽博士瑪麗·科林斯（董事會任命）、退休將軍凱特R·福斯特（董事會任命）、羅比娜·杰馬爾女士（副省長任命）、學生代表菲爾·坎迪先生、黛博拉·賴翰女士（副省長任命）、教授代表威爾·勞爾、麥麗薩·麥凱琳女士（副省長任命）、吉爾·羅森博格先生（副省長任命）、雇員代表托尼·阿弗羅先生、維尼·斯特讓德蘭德先生（副省長任命）。

校長（president）。依據RRUA第12條規定，校長作為學校的首席執行官，負責學校行政管理工作、學術與教學事務、授予學術委員會行使部分權力以及依據大學法（University Act）規定的其他權力。學術與教學事務通常由教授組成的學術委員會（Academic council）協助管理。行政管理權力主要包括：一是推薦、任命、提升、撤銷大學教授、行政職員、管理人員以及雇員；二是校長認為必要或者基于建議，可以建立相關的委員會；三是董事會授權校長的其他事務。依據規定，校長是董事會所有下屬委員會的當然成員，除外情形是不可以擔任學校申訴委員會的成員。依據大學法（University Act）第60、61條規定，校長擁有職責，包括終止教學人員、行政管理人員以及雇員的工作，終止學生的學習等。校長的其他職責包括：一是公布大學年度報告；二是向董事會提出相關建議；三是匯報涉及校長職責的事務；四是準備和提交董事會財務報告；五是向部長提交學校意見與要求。

專業 與 研究委 員 會 （program and research council）與學術委員會（Academic council）。依據RRUA第14條規定，專業與研究委員會由校長、學術委員會主席、董事會任命的其他成員組成，校長是專業與研究委員會的主席。保持專業與研究委員會的客觀性、公正性以及專業性，在專業與研究委員會成員中，本學校的成員不得超過全體成員的三分之一。專業與研究委員會負責向董事會提供關于專業與研究目標與學習效果的建議。學術與教學事務主要職責包括：一是規定學生入學資格的學術標準、其他資格標準以及包括認證的學生工作經驗等內容；二是制定考試規定，包括考試資格、考試形式、考試結果評價等；三是基于董事會規定原則，規定課程學習內容、指導內容、教育項目等；四是頒布獎學金、助學金、獎勵事項等；五是規定課程學習期限、專業學習期限以及畢業期限等；六是設定學術標準以及決定學術等級等；七是規定證書、畢業證書以及學位證書的標準；八是制定認可學術成績的標準。

依據RRUA第15條規定，設立學術委員會，規定學術委員會的服務期限、成員組成等內容，學術委員會協助學術與教學事務，學術委員會的主要職責是提供學術咨詢以及依據校長授權實施相關的權力。

二、我國開放大學章程建設分析

我國大學的管理體制、教育體制與加拿大不同，開放大學的發展與建設情況也不相同，但大學章程在提供法律框架、確認法律主體地位，提供教育服務，實施教育管理，制定專業、課程標準、實現大學自治等方面的作用是一樣的。學習與借鑒RRU章程建設的經驗對我國開放大學章程建設具有重要的啟示。

（一）大學章程是法治社會大學運行的基本法律框架

加拿大作為現代法治國家，RRUA是調整RRU制度的基本法律依據，也是RRU確定其法律地位，實施行政與學術管理，建立學校內部管理機制與體制的基本法律依據。在大學章程建設上我國現在進入所謂的“立憲”時代，有關機關制定相關法律、法規以及規章，要求建立大學章程。但是在實務層面上，我國現在只有吉林大學、中國政法大學、上海交通大學等少數普通高校制定本校章程，大部分高校還沒有章程，至今仍然是“無章運行”。有學者認為開放大學是利用衛星、電視和互聯網等現代信息技術進行面向全國城鄉開展遠程開放教育的高等學校［1］。建設中的開放大學需要有章可循，雖然也有部分學者提出開放大學立法，待時機成熟再呼吁提升為法律，并且首先應推動地方終身教育促進條例及《中華人民共和國終身教育法》頒布實施［2］。開放大學章程是我國法治建設的基本要求，具有重要的戰略地位，涉及開放大學宗旨與理念、法律地位、主體資格、開放大學未來的發展、與行政機關、社會組織、學生以及其他組織關系等內容。開放大學章程是大學的憲章與內部治理的總綱領，是開放大學存在的法律基礎以及法律保障。實施學歷與非學歷教育以及終身學習宗旨，促進各級各類教育縱向銜接、橫向溝通，提供多次選擇機會，滿足個人多樣化的學習和發展需要的必然要求。開放大學章程詮釋了現代大學制度建設和發展的核心問題，體現開放大學自身的定位，是現代法治國家針對大學制度的基本要求。

（二）開放大學章程必須彰顯大學的宗旨與理念

作為知識傳承與文化傳播基地的大學，在其治理機制中發揮軟法作用的大學章程，最關鍵的內容應當是確立該大學的價值追求、基本理念和辦學方針［3］。RRUA第2條明確地規定RRU的教學與研究領域、培養層次、提供證書、學位教育與繼續教育的權力。辦學宗旨與理念也是開放大學的靈魂，開放大學章程在規定法律地位、學校治理結構時，首先要確定開放大學的辦學宗旨與理念。開放大學的辦學宗旨與理念不僅是基于大學的基本屬性，即科研、教學、培養人才、服務社會以及傳承文化，同時具有開放性、服務性的特點。有學者提出開放大學應具有以人為本、開放共享、整合創新、強化特色、服務社會等五個理念［4］。開放大學章程作為現代大學制度組成部分，必須彰顯大學的特征與遠程教育的特點，開放大學章程必然明確地規定開放大學的教學與研究領域，培養對象層次，提供學歷教育、非學歷教育以及終身教育的權利，確立開放性、公平性、服務性、高質量的基本理念。開放大學章程必須提供大學運行法律框架，彰顯宗旨與理念，宗旨與理念是開放大學的靈魂，開放大學法律地位以及內部治理結構均是為了實現開放大學宗旨與理念而服務的。

（三）開放大學章程必須明確主體法律地位

開放大學辦學宗旨與理念的實現，需要開放大學主體法律地位確立與保障。大學章程是確定大學的主體法律地位和大學內部治理結構的基本綱領。RRUA第3條規定RRU作為法人存在，由董事會與評議會組成，具有完全行為能力，該條規定RRU所具有法律地位。實際上，我國《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國高等教育法》等教育法律法規以及相關政策在關于學校章程規定中，大學章程是大學法人成立的基本要件。開放大學章程必須明確開放大學的法律地位。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》指出，應適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。開放大學章程規定開放大學法律地位與辦學主體資格，是開放大學作為事業法人存在的法律基礎。有學者建議在全國人大制定《終身學習法》和國務院制定《遠程教育管理條例》基礎上，制定由教育部批準的《國家開放大學章程》［5］。我們贊同上述觀點，主要理由：一是開放大學作為辦學法律主體，只有得到相應的法律地位，可以制定依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度；二是開放大學章程制定必須具有法律依據，開放大學章程制定必須依據全國人大法律規定，依據法律制定開放大學章程，保障大學章程權威性。開放大學章程也是處理與行政機關、社會組織、學生之間法律關系的基礎，而應避免大學章程僅僅成為大學內部治理依據；三是開放大學章程是由教育部通過或者批準，是提升開放大學章程法律地位的重要方面。

（四）開放大學章程必須規定有效的治理結構

開放大學辦學宗旨與理念的實現需要有效的內部運行機制的保障。大學內部治理結構解決的主要是大學最高決策機構問題，即由誰來決定大學的方針政策，把握大學的發展方向［6］。RRU內部機制主要由評議會、董事會、校長構成，形成決策機構、執行機構等治理結構。RRU作為一所公立大學，采取單一管理體制，即董事會作為學校權力決策機構，其由各界人士構成，包括政府任命人員、選舉人員、教職工和學生代表，形成代表政府、學校和利益相關方組成的共同體，體現專業性、民主性、社會性的特點。

大學是比較復雜的社會機構，內部管理機制合理構建對于大學的高效運行作用巨大。我國高等教育法規定高校的領導體制，即黨委領導下的校長負責制。這種領導體制符合大學治理的權力制衡的原則，也是我國歷史與現實的選擇。開放大學作為一種新型的大學，構建合理校內的政治領導、行政管理與學術權利組合非常重要。完善與健全內部治理機制，強調大學的政治性、專業性、民主性。黨委領導可以發揮黨委的政治優勢，貫徹與執行黨的基本路線，保障開放大學的社會主義方向。專業性問題由專業人士組成的專家治理，建立學術權力機構，即學術委員會實施管理。開放大學的治理結構需要考慮到校外因素、社會因素，把影響開放大學發展決策的相關主體納入章程制定者行列，讓其意見體現在大學的治理之基－大學章程之中。履行開放大學使命，必須實施民主管理，建立董事會是通常做法。董事會由行政機關、社會組織、大學教職工、學生組成。在黨委與董事會領導下，完善校長負責的行政、學術管理負責制，實施行政與學術管理。完善監督管理機構，監督行政管理以及學術權利有效行使的關鍵機制，也是教職工、學生合法權利得到保障以及獲得有效的救濟制度。通過制定開放大學章程，將黨委職責、董事會權利與義務、校長的權利與義務、學校舉辦者與學校之間的設置及職能分工、學校重大事務的決策程序、教職工、學生參與管理的具體形式和途徑等重大事項加以規定，才能確保開放大學管理的民主化和科學化，形成有效的內部治理機制，實現開放大學宗旨與理念。

三、結語

通過分析RRU大學章程內容以及特點，對建立與完善我國開放大學章程具有的啟示：開放大學章程是對外有公信力、對內有約束力的法律文件，是保障開放大學各利益相關者參與大學治理的權力的憲章。開放大學章程包括：一是開放大學章程的現代民主、法治國家管理大學的基本法治要求；二是開放大學章程應包涵開放性、公平性、高質量、服務性的理念，彰顯學歷教育、非學歷教育以及終身教育的宗旨；三是開放大學章程必須保障開放大學主體的法律地位，其法律地位是處理與行政機關、社會以及學生關系的基礎；四是開放大學章程是調整開放大學內部治理結構的法律依據，體現專業性、民主性。