全面深化改革：以改革促發展，以開放促改革——對三中全會《公報》有關經濟體制改革重要內容的學習和分析

■ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津 300202）

全面深化改革：以改革促發展，以開放促改革
——對三中全會《公報》有關經濟體制改革重要內容的學習和分析

■ 李文增

（天津市經濟發展研究所，天津 300202）

《中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）于2013年11月12日發布。《公報》充分體現了當代中國的改革精神，超越了以往經濟體制改革的單一范疇，是新世紀新階段處于深水期的全面深化改革。不僅如此，本次會議《公報》還體現了以改革促發展，以開放促改革的精神。

1 確立了市場在資源配置中起決定性作用的重大提法

《公報》指出：“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展”。《公報》還指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”

這是《公報》提出的一個重大理論觀點。以前關于市場在資源配置中的作用提法，是十六屆三中全會《公報》的提法，即“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”，十八大報告的提法也是“基礎性作用”。這次提法是“決定性作用”，比過去都進了一步，不僅顯示了市場化改革將進一步深入，而且顯示了黨和政府以市場化的思維方式，運用市場化的手段（稅收、利率、價格和產業政策等經濟手段和經濟杠桿），調控解決市場經濟存在問題的信心和決心。緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，是為了更好地發揮經濟體制改革的牽引作用，更好地推動生產關系同生產力、上層建筑和經濟基礎相適應，推動經濟社會持續快速健康發展。如果不實施這種根本性轉變，就仍有可能使行政審批為核心內容的行政體制出現反復。記得在2002年時，國務院減少了很多的審批項目。但2004年以后，出現了“局部過熱”，政府有關部門為了實施調控，就動用行政措施，結果行政審批又變相回來了，以至于后來政府有關部門對某些行業的產能過剩調控，不僅收效不明顯，而且不斷出現某些官員利用公共權力尋租，使腐敗四處蔓延。

由于有了緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革的深刻認識，政府的行政管理體制改革也相應地進行了改革。從今年開始，政府部門已在堅定不移地清理審批制度，凡是市場能管的就交給市場，社會能做的就交給社會。當然，政府的作用還是要充分發揮的，主要不是在行政審批上下功夫，而是在制定市場經濟游戲規則，營造公平的競爭環境，并通過制定發展規劃和相應的產業政策，并運用適應市場經濟發展需要的經濟手段，引導企業和產業發展。這件事做起來雖然并不容易，但只要有了“市場在資源配置中起決定性作用”這個深刻認識和決心，這種改革必能往前推進，也必能使我國的國民經濟實現穩定健康發展。

2 “加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”

《公報》指出：“堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，一切從實際出發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇于推進理論和實踐創新；堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革，促進人的全面發展；堅持正確處理改革發展穩定關系，膽子要大、步子要穩，加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，提高改革決策科學性，廣泛凝聚共識，形成改革合力。”這里面闡述的改革關鍵點是改革的運行方式，即“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”。誠然我國的改革已進入深水區，僅僅由單純的摸著石頭過河已經不行了，還需進行頂層設計。而頂層設計涉及兩個重大問題：一是頂層設計由誰來進行；二是頂層設計和摸著石頭過河的相互關系。過去曾出現過中央有的部門在進行頂層設計時，忽視基層實踐的情況。從《公報》來看，頂層設計應由中央部門協調，密切聯系地方，特別是密切聯系基層的實踐者。正如《公報》所說：“堅持以人為本，尊重人民主體地位，發揮群眾首創精神，緊緊依靠人民推動改革”。而這實際上是尊重基層的改革實踐，基層的改革實踐，可為頂層設計提供實踐經驗和基礎內容，脫離了基層實踐的頂層設計就有可能形成脫離實際的空想。而摸著石頭過河往往是基層的實踐探索。俗話說實踐出真知。正因如此，才需要“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”，兩者是相輔相成的。過去也確實出現過兩者脫節的情況。例如天津濱海新區的東疆保稅港區離岸金融先行先試，這本是中央有關文件明確規定可行的，但從實踐來看，除了離岸融資租賃業務有了長足的發展外，離岸銀行業務發展相對緩慢，根本原因在于我國現行的離岸銀行機構準入管理辦法，只允許金融總部機構，且只允許上海的交通銀行、浦東發展銀行和深圳的招商銀行、平安銀行的總部獲準經營離岸銀行業務，其分支機構不能向跨國經營客戶提供離岸服務。招商、浦發等具有辦理離岸業務資格的銀行雖已入駐東疆保稅港區開展離岸銀行業務，但由于只有其總行具有辦理離岸業務的資格，離岸業務只能由總行集中處理，分行只是窗口單位和營銷前端，僅僅進行簡單的審查資料、客戶資質調查等工作。入駐東疆保稅港區的其他銀行機構及其分行沒有開辦離岸銀行業務的資格，造成參與東疆保稅港區離岸金融業務的金融機構數量相對較少，限制了東疆保稅港區離岸金融業務的發展，成為當前境外離岸企業在區內發展相對滯后的主要原因之一。這顯然有違“頂層設計和摸著石頭過河相結合”的思想，其問題均有待于今后進一步深化改革，通過“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”的方法，通過激發底層的創新和實踐探索來解決。

誠然，強調頂層設計，是改革的大局觀。尊重基層首創，是改革的群眾觀。摸著石頭過河和加強頂層設計是辯證的統一體。十八大以來，上與下的呼應，最大程度聚合著改革正能量，必將激發中央和地方、政府和社會的積極性創造性。

3 “公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分”

《公報》提出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。”這實際上將公有制經濟和非公有制經濟放到了同等重要的位置上。由此體現了上述市場機制的決定性作用，因為市場機制是講公平的，在市場中若各經濟主體的地位不平等，各個主體的競爭是不公平的，那么市場機制的決定作用就是一句空話。例如在同一市場中，國有經濟政策上有扶持，虧損后有財政補貼，而非公經濟虧損了自擔，這就有失公平。這種競爭狀態在過去常有發生，在社會主義市場經濟條件下實際上是不應該的。現在公告作了平等性的明確規定，這是新階段市場經濟體制改革的一大亮點。不僅如此，公告還進一步指出：“要完善產權保護制度，積極發展混合所有制經濟，推動國有企業完善現代企業制度，支持非公有制經濟健康發展。”這實際上在鼓勵公有制經濟和非公有制經濟平等競爭和各自發展的同時，促進兩者融合發展，要“推動國有企業完善現代企業制度”，如此，這種融合發展才能更好地實現。這些都為未來的國企改革，并激發非公有制經濟活力和創造力打下了制度基礎。

4 建設美麗中國深化生態文明體制改革

《公報》提出：“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”。這一改革至關重要，不僅涉及經濟體制，而且還涉及與經濟體制改革密切聯系的政治體制改革。改革開放以來，特別是近些年，我國經濟建設取得了巨大成就，目前已成為世界第二大經濟體，但也存在著環境質量下降的情況，特別是某些地方盲目追求GDP、追求經濟增長數量，而忽視了經濟增長質量，忽視了自然環境的改善，最終導致產能過剩，重復建設，資源浪費，環境遭到破壞，這樣的發展是難于持續的。當然這也與過去以GDP增長論英雄的業績考核等管理體制有一定關系。《公報》針對性地提出這個問題根本原因就在于此。

5 金融體制改革

《公報》雖僅有5000字，但卻涵蓋了政治、經濟、司法、社會管理等諸多領域的改革內容，超越以往經濟體制改革的單一范疇。在全面改革大框架下，金融改革議題著墨雖然很少，僅有“完善金融市場體系”一語帶過，而“健全宏觀調控體系”的政府職能改革也僅跟金融沾點邊。這似乎意味著金融改革被擱置，反映比較敏感的中國證券市場于公告的轉天（11月13日），也給予了“金改預期落空”的誤讀，該日的中國證券A股市場以大跌報收做出反映。

其實只要人們認真閱讀就會發現，金融體制改革的地位不僅未降低，而且地位進一步上升。這是由目前我國深化市場經濟體制改革的大方向所決定的，誠然，“市場在資源配置中起決定性作用”這個大政方針都確定了，金融改革的地位和作用還能弱化嗎？在市場經濟中，資源配置靠什么，很重要的方面是靠資金、靠金融，經濟體制改革是整個國家改革的重點，而金融是現代經濟的核心，因此金融體制改革在整個經濟體制改革中占有非常重要的地位是不容置疑的。金融體制改革的內容較多，且較為復雜，在《公報》有限的篇幅內，說得太多會受篇幅所限，像其他方面的改革篇幅那樣論述，又難于說清，不如用“完善金融市場體系”一語高度概括。

未來我國的金融改革至少應涵蓋以下幾大方向：一是以推進民營金融機構和存款保險制度為主的金融機構體系的改革、完善和健全方案；二是以利率市場化為核心的金融價格改革；三是進一步開放金融體系，推進匯率形成機制改革和資本項目的開放；四是進一步改革和完善包括資本市場在內的整個金融市場體系；五是進一步改革和完善我國的金融宏觀調控體系。這些金融改革大方向已基本形成共識，剩下的就是在路線圖和時間表的選擇上進行具體設計。它必將深刻地影響我國的整個經濟體制改革，乃至整個國民經濟的發展。

6 財稅體制改革

《公報》提出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度。”

財稅體制改革非常重要的內容是“改革稅制、穩定稅負”。營改增的全面推進已開啟了中國新一輪財稅體制改革，下一步稅制改革應包括優化政府收入結構與稅制結構、完成增值稅改革、改革個人所得稅、改革和強化房地產稅等多個方面。穩定稅負是指穩定宏觀稅負。穩定稅負政策是使稅收收入占國民收入或國民生產總值的比重保持不變，這時稅收政策對社會總需求的影響是中性的。穩定稅負不是說稅率不能減，而是應維持稅收占GDP的比重。此前提出結構性減稅是在擴張性財政政策的背景下，但目前財政支出壓力已經很大。從財政支出來看，“三公”經費占財政的比例已較小，但項目支出，社保、醫療和人員經費的支出壓力都很大。現在我國稅收收入占GDP比重大概在20%。穩定稅負的提法就是說不是國家的財政增長越多越好，這是一個導向，也是一個亮點，回應了社會對過去財政收入高速增長以及國富民富的關切。說明財政改革不能靠提高稅負來改革，要穩定稅負，使稅負保持在經濟社會可承受的范圍之內。

不僅如此，還應“建立事權和支出責任相適應的制度”。可以在完善事權的基礎上強調中央與地方支出責任相適應。過去我國對房地產價格上漲的調控不理想，重要原因之一是地方的財力相對不足，要辦的事相對較大，在原有財稅體制條件下，地方房地產價格的上漲意味著地方財力的增加，所以，一些地方為了增加財稅收入對調控地方房地產價格不積極。因此，通過財稅體制改革，建立現代財政制度，可發揮中央和地方的積極性，也有利于改善宏觀調控。

7 以開放促改革

《公報》提出：“適應經濟全球化新形勢，必須推動對內對外開放相互促進、引進來和走出去更好結合，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以開放促改革。要放寬投資準入，加快自由貿易區建設，擴大內陸沿邊開放。”

這里強調了兩個開放，一是對內開放，二是對外開放，前者是為了解決國內部分地方實施的地區封鎖和地方保護，后者是為了解決我國對外經濟發展，增強我國經濟競爭力問題。不論是實施對內開放，還是實施對外開放，都可從中看到地方和我國經濟發展存在的問題，如果不進行開放，我們總會感到自己不錯，就不容易看到發展中存在的問題，也就難于下定改革的決心。因此，開放可倒逼改革。正是從這個意義上說，是“以開放促改革”。

特別是《公報》中“要放寬投資準入，加快自由貿易區建設”的提法，是對十八大報告提出的“加快實施自由貿易區戰略”的繼續和深入。結合中國（上海）自由貿易試驗區的建立和國內其他有條件的經濟中心城市積極爭取建立自貿區的情況可看出，它已將中國的對外開放推向了一個新階段，也必將推進中國的對外開放進一步擴大和深入，促進中國在新一輪的國際開放經濟競爭格局中贏得主動權。

8 中央成立全面深化改革領導小組

《公報》強調：“全面深化改革必須加強和改善黨的領導，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，提高黨的領導水平和執政能力，確保改革取得成功。中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。”這是總結近些年的實踐經驗所采取的重要戰略舉措。誠然，前些年中央政府實施了大部制的機構改革，如國家發展計劃委員會和國家體改委合并成立國家發展和改革委員會。這雖然使改革和發展更緊密地聯系起來，但改革進入深水區后，利益之間也會出現嚴重的矛盾沖突，特別是在關于簡政放權，減少行政審批的改革方面沖突較為明顯。而每一項重要改革不僅涉及經濟，而且涉及社會、司法、文化等多個管理部門，這些都不是某個單一部門所能完成的，特別是涉及一些最前沿的改革往往會遇到較大的爭議，包括近期中國（上海）自由貿易試驗區的方案設計，就涉及國務院多個部門，形成較多爭議。如何在紛繁復雜的爭議中，使中央領導能夠力排眾議，果斷決策，進而使重大改革付諸實踐，形成改革的突破，就有必要建立一個更高層次的改革領導機構，因此，“中央成立全面深化改革領導小組，負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。”就顯得十分必要和及時。

（作者為天津市經濟發展研究所金融發展研究中心主任、研究員）