我國私人檔案立法研究

摘要：本文在分析了我國私人檔案立法的客觀現狀基礎上，結合國外檔案立法實踐，提出了我國私人檔案立法具有保護私人檔案財產所有權和發揮私人檔案歷史價值的多重意義。私人檔案立法應遵循與國有檔案同等地位的平等保護原則和從維護國家與社會利益出發體現國家層面對私人檔案的管理權與監控權的原則。對私人檔案立法包括私人檔案的定義與范圍；私人檔案所有權人的權利義務；國家檔案行政管理部門對私人檔案的宏觀管理；私人檔案的登記申報和保管報告制度；私人檔案的接收、保管、利用、出境等內容進行了法律分析。

關鍵詞：所有權私人檔案立法

一、我國私人檔案立法現狀與意義

隨著我國人民物質與精神生活的日益豐富，私有經濟的快速發展，私人檔案的數量呈現與日俱增的態勢。2005年第一次全國經濟普查結果顯示，全國企業法人單位中，國有企業數量占5.5%，集體企業占10.5%，私營企業占61.0%。截至2008年底，全國登記私營企業659.42萬戶。私人企業再加上私有機構、組織和個人形成的檔案，已成為一個客觀存在的龐大檔案資源群體。

長期以來，我國私人檔案一直被視為國家檔案資源規劃中的非主流資源，各級檔案行政管理部門對私人檔案缺乏有效監管，私人檔案管理的法律環境不容樂觀。私人檔案立法缺位，沒有專門針對私人檔案管理的條款，其他的法規條例等也甚少涉及。立法形式上主要以國有檔案為主，各種所有制形式的檔案規范交叉雜糅在一起，表述不明確、指向模糊、執行不力。具體表現為私人檔案定義與范圍界定不明確、國家對私人檔案收集和管理規范制度不健全、私人檔案國有化的途徑和方法不完備、私人檔案登記制度、救濟制度和價值評估機制缺失等。總之，無論從私有利益出發對私人財產加以保護，還是從公共利益出發對具有歷史與社會價值的私人檔案加以保護，私人檔案立法勢在必行。

私人檔案立法有利于私人檔案工作的健康發展。由于缺乏法律的監管，我國私人檔案和私人檔案管理始終處于自然生長、無序發展、分散管理的原始狀態。有的因為管理不善或存放環境差，出現殘破、污損、老化、字跡褪變等現象，處于瀕臨損毀的邊緣；有的由于所有權人缺乏對檔案價值的正確判斷而被任意丟棄或銷毀；有的因為不了解檔案工作和相關法律政策，其所有的檔案沒有得到社會的認可和價值的發揮。因此，通過對私人檔案的立法可以有效地規范私人檔案的管理，使其步入健康有序的發展軌道。

私人檔案立法有利于私人檔案資源的保護與利用。私人檔案內容豐富，種類繁多，僅個人民間收藏就有不同朝代的官府文書，民間私人往來書信、日記、照片、手稿、家譜、房契、地契、票據、牌匾、輿圖、印章、書畫、獎狀、證書、實物等。私人及私人企業、組織在發展中形成的檔案是從非官方視角反映社會各方面發展狀況的一個縮影，私人檔案的科學價值、歷史價值、文化價值、憑證價值等是其他來源的檔案資源無法代替的。挖掘這些潛在的私人檔案資源，對其加以立法保護，是對人類歷史文化遺產保護與傳承所做的一份貢獻。

私人檔案立法有利于整個社會檔案資源的合理配置與均衡協調發展。私人組織、私人企業和個人在社會生活以及各種活動中形成的大量檔案是社會信息資源不可或缺的重要組成部分，是對國家檔案資源種類的有效補充。目前尚未見到相關權威部門關于我國私人檔案的統計數據，想必內容一定豐富多彩、數量可觀。如果國家檔案資源戰略規劃將私人檔案資源排斥在外或沒有擺在應有的位置，在國家檔案資源配置上無疑是失調的，對國家檔案信息資源的全面保存而言無疑是巨大損失。在今后檔案立法中，國家檔案資源配置要考慮將私人檔案納入其中，保持國有檔案與私人檔案的合理配置與均衡協調發展。

私人檔案立法有利于私人財產和私人檔案所有權人權益的全面保護。我國自經濟體制改革以來，在所有權改革方面的一個重大成果，就是打破了單一的一元化所有制形式和計劃經濟體制一統天下的傳統格局，初步形成了在公有制占主導地位的多種所有制并存和共同發展的結構。我國《憲法》歷經多次修訂，確立了以公有制為主體，多種經濟制度共同發展的制度，私有經濟得到了憲法的認可和保護。2007年頒布的《中華人民共和國物權法》是迄今為止對私人財產保護最為完整的一部法律，為私人檔案所有權的管理與規范提供了更為具體的法律依據。私人檔案作為私人財產的一部分，理應得到國家相關法律的保護，如果從檔案的視角給予特殊的保護，則可實現國家對私人檔案財產的全面覆蓋。

二、我國私人檔案的立法原則

歐美國家的檔案法，對私人檔案的規范比較全面完善，幾乎與公共檔案法平分秋色。如英國的《公共檔案法》、美國的《國家檔案與文件管理基本法與權限》、意大利的《關于國家檔案管理機構和管理人員的法令》等，都有獨立的關于私人檔案的法律條款。以1979年的《法蘭西共和國檔案法》為例，全文共6章36條，其中第3章對私人檔案的規范就達15條，將近一半的篇幅對私人檔案的登記、鑒定、銷毀、轉讓、出售和出口等作了詳細的規定。我國私人檔案的產生、收集、整理、利用、傳播有其自身的特點和規律性，對私人檔案管理的立法，應該形成相對獨立而又與公共檔案管理立法有緊密聯系的法律體系，并針對不同私人檔案的類型、價值制定專門法和實施細則。

針對我國私人檔案立法現狀，參考借鑒國外私人檔案立法實踐，私人檔案立法特別要注重體現以下原則：

（一）明確私人檔案法律地位，體現與國有檔案占有同等地位的平等保護精神

私人檔案同國有檔案一樣，是構建我國檔案信息資源總體不可或缺的重要組成部分。對私人檔案的管理作出詳盡的規范，這既是對私人檔案價值的認定，也是對私人財產的尊重；既體現私人檔案信息資源是國家檔案信息資源組成部分，也是對私人檔案所有者權益的平等保護思想的確認。將私人檔案的財產權與其他財產權予以平等對待，實際上是私人檔案財產權與其他財產權同等法律地位的體現。

私人檔案立法，必須從保護私人利益出發，明確私人檔案財產的法律地位，充分尊重私人財產所有權，實現既不侵犯私人檔案所有權人的合法權益，又使私人檔案得到充分保護與利用的目的。在明確保護私人檔案所有權的基礎上，還應對檔案所有者基于檔案所有權的其他相關權利予以保護，如隱私權、著作權、專利權、商標權、商業秘密、信息開放與優先利用權等，體現國家對私人檔案財產的尊重，使私人檔案所有人權益能夠得到合法保護。

（二）從維護國家與社會的利益出發，確立國家層面對私人檔案的管理權與監控權

任何權利在法律上都是受限制的，不存在沒有任何限制的絕對權利，私人檔案財產所有權人在充分享有法律賦予的權利基礎上，也要遵循一定的公共原則與社會規范。正是基于此，鑒于私人檔案所有權管理上的特殊性，國家應把私人檔案納入國家檔案信息資源宏觀控制的范疇。私人檔案因其私有性，不能完全按照規范國有檔案管理的法律規范私人檔案的管理，又因為其內容涉及社會利益，不能完全成為由權利人自由處分的私有財產，因此，發揮國家各級各類檔案行政管理部門對私人檔案的管理與監控職能，成為私人檔案立法必不可少的內容。如對私人檔案專業化管理的指導，私人檔案的統計登記制度，向檔案館捐贈、寄存、出售檔案，對于保管條件惡劣的私人檔案的處置，私人檔案的開放、公布、買賣、出境等，國家法律對此應當有明確的規范和相應的措施。這些均是從國家層面對私人檔案的監控。

從現代財產權法的理論和實踐來看，各國法律都基于法律規定、正當程序和公共利益的需要，對私人財產予以限制。實行私人檔案的國家監控，有利于促進檔案所有者與國家檔案管理機構的相互配合，使私人檔案處于一種良性運轉與發展狀態。通過立法，國家檔案管理部門可隨時了解私人檔案的狀況，及時采取正當合法的措施阻止、減少私人檔案的流失和損毀，客觀上起到了對私人檔案的物質安全與信息安全的全面保護作用。

特別聲明的是，我國私人檔案的立法要以維護公共利益和保護私有財產為目的，若偏離此宗旨，相關法律就無法得到私人所有權人的配合與積極參與，以國家的天然優勢地位對私人檔案進行強勢控制絕非立法的本意。

三、我國私人檔案立法的內容分析

私人檔案立法涉及私人檔案的定義及其范圍，其中包括私人檔案收集、接收、登記、保管、鑒定、利用、銷毀、捐贈、寄存、購買與收購、征用與征購、出境等內容，國家對私人檔案管理所擁有的權利以及私人檔案主體所必須履行的義務等。具體而言：

（一）立法要開宗明義，確認私人檔案的定義與范圍

對私人檔案定義的確立是規范私人檔案管理的法律基礎。國外檔案法律對私人檔案法律界定都十分明確，如法國的檔案法規定，私人檔案是指包括任何自然人或者法人、或者任何私人機構或部門在其自身活動中產生或收到的文件整體。美國、西班牙、瑞士等國檔案法認為凡是非政府機構和非國家提供經費的機構、組織產生的檔案以及重要家族、重要人物在非政府公務活動中產生的檔案都是私人檔案。意大利、澳大利亞等國法律把不屬于公共檔案的檔案劃歸為私人檔案范疇。

筆者認為，我國私人檔案概念的法律界定應立足于所有權，私人檔案是個人或私人機構和組織在私務或社會活動中形成的、或依法獲得的且所有權歸私人所有的各種形式和載體的歷史記錄。它包含以下幾方面的基本含義：第一，私人檔案形成主體是私人或私人性質的機構組織，包括自然人、非自然人、私人性質的企業、組織機構等。第二，私人檔案的所有權歸私人所有。這是界定私人檔案的根本屬性，不論檔案的來源、內容且保管在何處，如果檔案所有權歸私人所有，則為私人檔案。第三，私人檔案的種類是多種多樣的。從載體上，有紙質、膠片、磁帶、光盤、實物等形式。從記錄方式上，有文字、圖像、音頻、視頻等。

（二）明確私人檔案所有權歸屬

私人檔案立法應鮮明地表達私人檔案所有權歸屬，這是私人檔案立法的前提。私人檔案所有權主要包括私人檔案所有權及相關權益、私人檔案所有權主體的權利與義務及法律責任等。西方國家對私人檔案所有權和相關權益的認定都有明確條文的規定，然而我國檔案法對私人檔案所有權的規定較為含糊籠統，缺乏獨立的條款和明確的意思表示，對私人檔案所有權相關權益的保護明顯缺乏力度。《中華人民共和國檔案法》將檔案按照所有權的不同分為國家所有的檔案、集體所有的檔案、個人所有的檔案三種。規定個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。這些法律條款雖沒有對私人檔案所有權的直接正面的表述，實際暗含了個人所有的檔案歸其個人所有并自行保管。

（三）明確國家檔案行政管理部門對私人檔案的宏觀管理職能

我國檔案行政管理部門尚未真正將私人檔案管理工作納入日常工作之中，國家檔案資源建設規劃也未將私人檔案真正納入其中，檔案行政管理機構未配置專門的私人檔案管理部門，這些問題均需要在立法中加以解決。基于私人檔案所有權的私有屬性，國家檔案行政管理部門對私人檔案的行政管理應當主要體現在宏觀控制與業務指導上。宏觀控制以監督為主，建立私人檔案的登記備案制度，業務指導以專業為依托，指導私人或私人機構對所擁有的私人檔案進行專業化的保管。

（四）私人檔案的登記申報和保管報告制度

國外私人檔案申報登記制度歸納起來有三種形式：其一，先由檔案所有者或有關機關提供或申報私人檔案登記的范圍，經審議或鑒定，對其中確有歷史價值的私人檔案進行登記。采用這種登記形式的有法國、羅馬尼亞、阿爾及利亞等。其二，由檔案行政部門確定并公布具有重要歷史意義的私人檔案的范圍，私人檔案所有者根據標準進行申報登記。采用這種登記形式的有意大利、荷蘭、西班牙、黎巴嫩等。其三，檔案部門主動對私人檔案進行調查和登記。如英國由皇家歷史手稿委員會負責調查有價值的私人檔案的存放地點和性質，由國家檔案登記局負責對這些檔案進行登記。

私人檔案的登記申報和保管報告制度在我國檔案法律中是一個空白。鑒于私人檔案所有權和管理上的特殊性，立法要明確國家檔案行政管理部門對具有歷史價值和社會意義的私人檔案建立私人檔案登記申報制度，明確國家檔案部門對私人檔案進行登記的權利和義務以及私人檔案所有者每年向國家申報其所有檔案的義務。登記的內容有：檔案的內容、性質、數量、保存狀況、流動情況以及檔案所有者的姓名、地址、聯系方式等。國家檔案部門登記后，可以進行統一編目，登記后的私人檔案可以遵照所有者的意愿，或自行保管，或由國家檔案部門代管。私人檔案所有者轉讓其所有權時要重新進行登記，如若有丟失、偷盜等情況時，也必須及時向檔案部門報告。對私人檔案進行處分時，如出境、補充、修改、銷毀等行為必須經檔案部門批準。對于已申報備案的私人檔案，無論主動或被動登記，國家均要從經濟援助、稅收減免、專業指導、提供利用等方面給予優先待遇。

在建立私人檔案登記制度的同時，建議國家檔案部門制定完善的私人檔案價值評價機制和評估辦法，以便客觀地把握私人檔案的價值，對其進行有效地監管。首先，要成立私人檔案價值評估的領導機構，明確私人檔案價值評價的職能歸屬；其次，要建設一整套私人檔案價值評估機制和標準體系，由國家檔案行政管理部門牽頭制訂私人檔案價值評估原則和細則，保管期限的合理標準，為建立健全私人檔案價值評價機制提供參考依據，并為國家檔案館收購或征購私人檔案的操作實施創造條件。

只有將私人檔案登記申報制度、保管與利用制度、建議幫助制度、出境審批制度、價值評估機制等納入國家的檔案法律法規之中，在法律層面上形成對國家檔案部門和檔案所有者的權益保障機制，在行政管理上形成對私人檔案管理的協調合作機制，在操作層面上形成對私人檔案的監控保護機制，我國私人檔案的管理才能步入法制化的軌道。

（五）私人檔案的接收與保管

私人檔案保管一般采取私人自行保管和寄存的方式。統攬各國檔案法規，幾乎無一例外地授權國家檔案館在嚴格遵守私人檔案的所有權原則基礎之上，以購買、捐贈、遺贈、寄存、購買或收購、征用與征收、接收等形式對私人檔案進行接收。

捐贈。《中華人民共和國檔案法》第3章第16條規定：“向國家捐贈檔案的，檔案館應當予以獎勵。”《中華人民共和國檔案法實施辦法》第1章第6條規定：針對將重要或珍貴的檔案捐給國家的情況，由人民政府、檔案行政管理部門或者本單位給予獎勵。與國外法律中明確的減免稅收等規定相比較，這些條款比較籠統，不具吸引力，需要細化。國家應立法鼓勵私人檔案所有者向國家檔案館完全捐贈或不完全捐贈，對于捐贈者，政府和檔案館除按照法律規定予以獎勵表彰外，國家財政也要設置專款予以支持。對于向國家檔案館捐贈私人檔案者可實行降低捐贈者個人所得稅、遺贈者可被免除遺產稅稅收等優惠鼓勵政策。

購買或收購。屬于征集檔案的一種方式，適用于私人檔案的收集。購買或收購是指基于所有人人自愿的基礎上，或在某些特殊情況下，國家通過合法的途徑和手段，獲得具有重要價值的私人檔案的所有權的行為。目前，我國國家檔案館只是對非國有檔案遭到破壞、處于散失和其他不安全狀態時采取強制性的國有化行為，收購行為是被動的、非常態的，并沒有主動的、常規性的收購私人檔案的具體規定。關于購買私人檔案時是否進行評估沒有明確的法律規定。法國檔案法規定：購買私人檔案的價格由一個專門評判包括檔案在內的文化物品的委員會進行鑒定。建議國家財政每年單獨撥給國家檔案部門專項經費，列入常規檔案資源建設經費，用于私人檔案的收集與私人檔案館的發展。

征用與征收。所謂征收就是為公共利益的需要，國家將私人所有的財產征歸國家；所謂征用，就是國家為了公共利益的需要而強制性使用公民的私有財產。區分這兩個概念，對于明確不同的法律關系，處理好公共利益和私人財產權的限制關系具有重要的意義。從法律效果上來看，征收是所有權的改變，征用則是使用權的改變。征收是國家從被征收人手中直接取得所有權或其他權利的行為，其結果是權利發生轉移；征用則是緊急狀態下的強制使用，一旦緊急狀態結束，被征用的物體如數返還給原權利人。征收征用屬于國家行為，必須要依據法定的程序。不論是征收還是征用，即便是為了公共利益，也不能剝奪私有財產，國家必須對被征收人予以補償。扎伊爾檔案法規定，因公需要可以征用具有歷史價值的、屬于私立機構和個人的文件。我國檔案法沒有明確制定“征用與征收”私人檔案的內容，建議在法律上可明確表明，國家檔案部門為了公共利益的需要，可征收或征用私人檔案，如用來舉辦境內外檔案展覽等。河南省上蔡縣程文氏兄弟狀告該縣文物保護管理所就是一起關于征用私人檔案不予歸還嚴重侵害私人檔案所有權人合法權益的典型案例。該案應是《檔案法》調整與管理的范圍，但由于檔案法律規范制度的不健全，依據檔案法律無法得到合理合法的處理，遂依據民法得以解決，可以看出《檔案法》對私人檔案保護條款的缺位而導致對檔案所有權人權益的損害。

接收。接收檔案是指私人檔案的擁有者去世后而檔案無人繼承、認領，國家檔案館可以直接將該檔案的所有權收歸國有。我國的檔案法律、法規中沒有對發生此類情形的私人檔案進行接收的有關規定，在今后的立法中有必要加以明確。如《英國公共檔案法》規定：英格蘭或威爾士法庭保管的任何私人文件，如果其保存時間超過了五十年仍無人認領，經保管案卷法官同意后，公共檔案館館長可要求將這些文件移交給公共檔案館，這些文件即成為本法所指的公共檔案。

寄存。寄存檔案是在明確并充分尊重私人檔案所有權的基礎上，將私人檔案由保管條件良好的國家檔案館代為管理，是對私人檔案實施保護的一種有效措施。我國《檔案法》第16條規定：“對于保管條件惡劣或其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施。”目前，我國一些地方的檔案館有檔案寄存代管業務，積累了一定經驗，我們可以在此基礎上，完善私人檔案寄存代管制度的法律程序。

出售。針對私人檔案出售或拍賣，意大利、法國、塞內加爾等國家的檔案法規定，國家檔案館有優先購買權，同時還要求在出售或拍賣前，要預先通知有關檔案館，并且附上所出售檔案的目錄。我國“檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規定經縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。”對于私人檔案出售的價格，法律沒有具體的操作規范，約束力不強，現實中幾乎鮮有私人檔案所有者在出售其所有檔案時，主動到檔案行政管理部門審批備案。

（六）私人檔案的利用

對于私人檔案的利用與開放，私人檔案所有者擁有絕對的權利。我國《檔案法》第4章第21條規定“向檔案館移交、捐贈、寄存檔案的單位和個人，對其檔案享有優先利用權，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應當維護其的合法權益。”檔案所有者公布檔案必須遵守國家有關規定，不得損害國家安全和利益，不得侵犯他人的合法權益。如果國家檔案管理部門因對私人檔案開發利用而產生任何經濟效益和社會效益，有責任和義務向私人檔案所有者告知并作出收益的合理分配。在國家檔案部門已備案的私人檔案，檔案所有者在銷毀、買賣、出境時，有告知國家檔案部門的義務。

（七）私人檔案的出境

關于私人檔案的出境，法國檔案法規定，檔案所有者要向檔案管理部門提出申請，附上出口檔案的清單。檔案管理部門可以在全部或部分復制私人檔案后，允許出口，或者通知檔案所有者，檔案管理部門準備部分或全部行使留置權。葡萄牙有一個專門的法律保護重要的私人企業檔案，這些檔案被宣布為不可剝奪的，并且不能出口。意大利檔案法規定，私人檔案在未得到有關部門批準之前，不得擅自出口，否則將負法律責任。

《中華人民共和國檔案法》第18條規定：“屬于國家所有的檔案和本法第十六條規定的檔案以及這些檔案的復制件，禁止私自攜運出境。”第25條規定：“攜運禁止出境的檔案或者其復印件出境的，由海關予以沒收”、“嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人。”目前我國檔案法對于檔案的出境只設置了禁止性的條款，缺乏程序性和操作性的規范條款，建議今后修改時添加。

私人檔案同公共檔案一樣是人類文化遺產不可或缺的重要組成部分，西方關于私人檔案的立法活動遠遠走在我們的前面。我國在檔案的管理與保護方面不能厚此薄彼，重官方輕民間，不能顧此失彼，重整體輕個體。加強私人檔案的立法，構建我國私人檔案資源的法律屏障，既是對私人檔案財產的尊重與保護，也是對祖國文化遺產的全面傳承與弘揚。

本文為國家社會科學基金項目《檔案所有權理論與實踐研究》（項目編號為08BTQ0037）研究成果之一。

參考文獻：

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