BRT 融資模式在公租房建設中的應用研究

董蕾紅，吳小帥，韓蕾

(1.山東建筑大學 法政學院，山東 濟南 250101;2.山東電子職業技術學院 工程系，山東 濟南 250200)

0 引言

我國從1998 年結束福利分房，開啟了住房產業化時代，住房產業化和商品化解決了計劃經濟時期住房難、住房條件惡化等一系列痼疾，使城市土地資源得到了更充分的利用［1］。但房地產的繁榮在拉動我國經濟增長的同時，也帶動了房價的快速攀升。據統計，2009 年我國房價全國均價約4695 元/m2，年房價漲幅24%，平均每m2上漲813 元，達到了前所未有的水平［2］。而2009 年之后的三年更是房價突飛猛進的三年，很多城市的房價在過去的三年間已經翻了一番。我國現在的整體房價水平已經使很多中等收入家庭成為“房奴”，而那些收入低下的社會貧困階層更是只能“望房興嘆”。在這樣的社會背景下，政府及時承擔起對低收入群體的住房保障義務既是維護社會穩定的需要，又是政府履行其承擔的人權保障義務的要求。根據《世界人權宣言》和我國加入的《經濟、社會和文化權利國際公約》的規定，保障公民的“適當生活水準權”是國家的義務，而“適當生活水準權”根據《經濟、社會和文化權利國際公約》第11 條的規定，包括“足夠的食物、衣著和住房，并能不斷地改進生活條件”［3］。鑒于此，黨的十七大報告中第一次專門提及住房保障制度，明確提出政府有責任、也有義務加強保障性住房建設［4］。此后，黨中央和國務院相繼出臺了一系列的政策和文件要求各地政府加強保障房建設，并通過由住建部與省級政府簽訂保障性安居工程工作責任書的方式將保障房責任目標的完成情況作為政府考核的標準之一。

1 我國公租房建設面臨的困境

公租房建設的順利進行需要有強大的公共財政和投資支持，世界上許多國家都把住房保障資金列為財政支出的重要項目，如美國早在1933 年便通過國會立法的方式規定使用聯邦財政資金清理貧民窟住房，此后美國各個州都通過立法規定政府在保障房建設與供給中的義務。英國政府扶持非營利機構興建的普通住宅和對低收入者的住房補貼，占政府財政支出的5%左右。我國香港地區的公共租住房屋是保障房制度成功的典范，其運作也是與香港政府長期穩定的投入和有效的財政資金安排密不可分。

根據我國國民經濟和社會發展十二五規劃的要求，2011—2015 年期間我國計劃建設3600 萬套保障性住房，其中2011 年和2012 年分別有1000 萬套動工。為了確保我國保障房計劃的順利進行，中央財政安排了專項資金用于各地的保障房建設。同時，財政部多次要求各地政府落實保障性住房建設資金的需求。然而單一的財政資金投入顯然無法滿足保障房建設巨額的資金需求，如2011 年中央對保障房安排的財政預算為1030 億元，與完成當年計劃開工建設1000 萬套保障房所需要的1.4 萬億元資金相比可謂是杯水車薪。另外受金融危機和結構性減稅的影響，地方財政收入增速明顯放緩。因此我國各地保障房建設的實際情況是:雖然有中央提供的保障房財政配套資金，但地方落實保障性住房配套資金的壓力較大，結果是中央的資金補助能到位，而地方應當投入的資金遲遲不能落實，導致許多地方的保障性住房開工率、建設率較低［5］。

2 BRT 融資方式在公租房建設中的優點與可行性

2.1 BRT 融資方式在公租房建設中的優點

BRT(Build-Rent-Transfer)是BOT(Build-Operate-Transfer)融資方式的一種衍生方式。BOT 是指政府或其授權的部門通過特許授予私營企業(包括外國企業)以一定期限的特許專營權，許可其通過融資建設和經營特定的公用基礎設施，并準許其通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款、回收投資并賺取利潤;特許期限屆滿時，該基礎設施無償移交給政府［6］。BOT 是產生于20 世紀末期的一種新的投融資方式，目的是解決政府建設公共基礎設施資金不足的問題。根據世界銀行1994 年的統計，BOT 至少存在以下幾種衍生方式:(1)建設—擁有—經營—轉讓(BOOT);(2)建設—擁有—經營(BOO);(3)建設一租賃一移交(BRT);(4)設計一建設一經營一維護(DBOM)等［7］。

BOT 在上個世紀90 年代被我國引進用于吸引外資以彌補基礎設施建設資金的不足，然而由于政策限制，BOT 融資方式在我國并未得到廣泛的開展，但BOT 融資模式的衍生方式BRT 模式尤其契合了我國當前公租房建設的資金需要，在保障房建設領域具有很高的應用價值。

保障性住房的種類在我國經歷了一個發展演變的過程，過去的保障房主要是經濟適用房，但由于經濟適用房在發展過程中產生了一系列弊端。因此，經濟適用房將逐步退出我國的保障性住房體系，我國的保障房體系今后的發展方向是以公共租賃住房和廉租房為主，重點發展公共租賃住房(簡稱公租房)。如何籌集公租房和廉租房的建設資金，成為我國保障房建設與運行的基礎。各地政府部門以及理論界都在積極探索籌集保障房建設資金的新渠道和新思路，包括以政府名義借貸閑置貨幣資產用于廉租房建設，即由國家利用其政府信用將社會閑置資本從市場上借貸出來用于保障房建設資金，還有人提出引進美國的房地產投資信托基金［8］。通過政府借貸閑置貨幣資產的方法籌集保障房建設資金涉及復雜的法律手續和程序，成本較高;而美國的房地產投資信托基金如果引進或操作不當的話則可能引發金融風險，美國的次貸危機便是前車之鑒。BRT 融資方式則具有運作程序簡單，運作過程風險可控的優點，而且其建設—租賃—轉讓的運作模式直接契合了公租房的建設和運營過程，可以成為我國籌集公租房和廉租房建設資金的首選方法。而公租房相對于廉租房具有更為廣泛的保障對象和更高的租金，投資回收時間短且獲利空間大，因此更容易吸引民間資本采用BRT 模式進行融資建設。

2.2 BRT 融資方式參與公租房建設的可行性

首先，經過改革開放三十多年的發展，我國的非公有制經濟迅速發展壯大，私營企業以及個人手里積聚了大量資金，但是我國尚未形成成熟的民間資本市場，且民間資本的投資領域存在諸多禁區，導致民間資本陷入出路困境。資本的逐利性使得這些數額巨大的民間資本以投機的方式進軍某些容易操控的行業，嚴重干擾了正常的市場秩序，而溫州的“炒房團”更是助推著被炒區域房價的節節攀升。因此，如果民間資本的出路問題解決不好，不但會危害我國資本市場，甚至會對產業領域的健康發展造成負面的影響。而在我國城鎮化發展的社會背景下，引導民間資本投資保障房建設領域，既能為民間資本找到長期、穩定、健康的利潤空間，又能促進我國保障房事業的順利發展;更有利于我國國民經濟的長期、穩定、健康發展。研究表明:(1)建筑業和經濟增長之間具有協整關系，在短期國民經濟增長是引起建筑業增長的原因，在長期建筑業增長是引起國民經濟增長的原因［9］;(2)從政策法規層面分析，正是看到了民間資本的巨大應用空間，2010 年國務院頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》(“新36 條”)，該文件規定允許并適當引導民間資金進入保障性住房建設領域;(3)許多地方政府也出臺了鼓勵社會資本投資保障房建設的指導性意見，如2011 年江西省人民政府頒布了《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》，該意見規定，支持和引導民間資本投資建設廉租房和公共租賃住房等政策性住房，并支持民間資本參與城市和工礦棚戶區改造。而建設部早在2003 年即發布了《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，該意見規定:對具備條件的工程項目，允許并鼓勵有投融資能力的工程總承包企業根據業主的要求，按照BT(建設—轉讓)、BOT(建設—經營—轉讓)、BOO(建設—擁有—經營)、BOOT(建設—擁有—經營—轉讓)等方式融資建設［10］。最后，我國利用BOT 模式的案例如廣西來賓電廠和京通公路等項目的成功經驗可以為民間資本以BRT 模式投資建設公租房提供借鑒。因此，無論從我國民間資本發展的客觀現實，還是民間資本以BRT 模式參與公租房建設的政策法規支持，以及對成功案例的經驗借鑒方面，民間資本以BRT 模式參與公租房建設都具備了現實可行性。

3 BRT 融資方式參與公租房建設的具體路徑

由于公租房建設屬于公用事業，而社會公用事業應當由政府專營。因此，社會資本以BRT 方式參與公租房建設，首要的前提是投資人獲得政府的特許，投資人與政府之間的特許權協議是社會資本以BRT 方式參與公租房建設以及BRT 方式下其他協議的基礎。因此，社會資本以BRT 融資方式參與公租房建設分為四個階段:公租房項目特許權協議的簽訂、公租房項目的建設、公租房項目的租賃以及公租房項目的移交。

3.1 公租房項目特許權協議的簽訂

公租房項目在投資建設前，首先應進行項目前期的立項工作，政府在依法獲得了公租房項目的立項審批之后，才可以進行項目的實施階段，投資人在這一階段才參與到公租房項目中。

3.1.1 合格投資人的選定程序

根據我國建筑法及招投標法的規定，大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目以及全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目必須采取招標方式。因此，對于公租房項目的投資人必須采取招標方式確定。而招標又分為公開招標和邀請招標兩種方式，雖然從理論上講，公開招標最能體現公平公正價值，但在實踐中，由于公開招標操作程序復雜、時間消耗長，費用并不節省，而且存在因參與招標的投資人資質、實力良莠不齊而導致惡性競標或者發生串通投標的可能［11］。因此，邀請招標應成為政府選定公租房項目投資人的首選方式。政府可以邀請有著良好的商業信譽和充足的資金實力同時最好是擁有相應資質的具有設計、施工總承包能力的建筑企業作為多個符合特殊條件的潛在投資人，政府與這些潛在的投資人通過招商比選和競爭性談判方式進行優中選優，從而確定最終的投資

在投資人選擇階段要注意的法律問題是，為了確保邀請招標過程的公平性和公正性，應當引進第三方監督機制對整個邀請招標過程進行監督，從而防止招投標過程中的違法腐敗行為。

3.1.2 特許權協議的簽訂

在BRT 融資實踐中一般都要成立獨立的項目公司專門負責建設項目的融資、建設和經營，這就出現了一個法律問題:即政府是與投資人簽訂特許權協議還是跟項目公司簽訂?由于傳統BOT 融資模式中的投資人是外國投資者，如果由東道國政府與外國投資者直接簽訂特許協議，則容易引發特許協議是國際協議還是國內協議之爭，更可能導致投資者母國的外交保護和東道國的國家責任。因此，實踐中作為發展中國家的東道國為了規避上述風險，都會要求與項目公司簽訂特許協議。作為公租房項目的投資人如果是國內投資人的話，則不存在上述擔憂，但政府跟項目公司簽訂特許協議對國內投資人的優點也很明顯:投資人作為項目公司的股東只需按照公司法的規定對項目風險承擔有限責任，而且使項目的建設和運營責任主體清晰，法律關系簡單，因此由政府與項目公司簽訂特許協議優點更明顯，實踐中被更廣泛采用。

3.1.3 特許權協議的主要內容

特許權協議對于整個BRT 項目的順利運作具有基礎性的作用，該協議的內容應盡可能完備、具體，對特許項目投融資、建設、運營以及移交階段的協議雙方權利義務進行詳細的規定:(1)在投融資階段項目公司的投融資義務以及投資人的擔保義務;(2)在建設階段由哪方負責辦理建設項目的審批手續、工程應達到的質量標準、政府為工程貸款提供的信貸支持以及對工程質量的監督權;(3)在運營階段特許運營期限的確定、租賃費的數額確定和收取以及政府對運營收入提供的稅收優惠;(4)在移交階段是無償移交還是需要政府支付相應的價款。除了上述主要內容之外，協議還可對雙方的違約責任作出規定。

3.1.4 特許權協議的法律性質

作為BRT 融資建設模式基礎的特許權協議的法律性質，即該協議屬于民事合同還是行政合同，在我國理論界以及實務界都存在廣泛的爭論。如果將特許權協議認定為民事合同或經濟合同，則協議的解釋與履行完全適用合同法的規定，發生爭議時可以通過仲裁解決。而如果認定特許權協議屬于行政合同，則根據行政法理論，政府在特許權協議履行過程中享有行政優先權和合同的單方解除權，發生爭議時無法通過民事方式解決，只能申請行政復議和行政訴訟。因此，對特許協議法律性質的理論界定直接影響到協議雙方的權利義務關系，尤其是對特許協議的解釋或履行產生分歧時爭端的解決方式。在英美法系國家，BOT 特許協議被視為政府契約，但由于英美法系缺乏明確的公、私法劃分，因此這類政府契約原則上適用一般合同法即私法契約的規定，只是根據“契約不能約束行政機關自由裁量權”的判例原則，政府為了公共利益，有權行使社會管理職能［12］。我國有學者認為特許協議屬于民事合同［13］，還有學者認為特許協議既非單純的行政合同，亦非單純的民事合同，而是一種既具備公法特征同時亦具備某些私法特征的經濟合同［14］。但絕大多數學者認為特許協議屬于行政合同，大陸法系的其他國家一般也將特許經營協議視為行政合同。我國實踐中也是將特許經營協議視為行政合同，行政合同主體雙方發生爭議時只能按照行政法或行政訴訟法的規定通過行政復議或行政訴訟方式解決。

3.1.5 特許協議中的政府保證問題

由于我國理論和實踐中普遍將特許協議視為行政合同，而政府作為行政合同的主體一方具有行政優先權，因此為了打消投資者的投資顧慮，政府通常會在特許協議中作出謹慎行使行政優先權、為特許項目提供稅收優惠、信貸支持以及投資回報率等一系列保證。此處的政府保證不屬于我國擔保法規定的由政府對債務履行做出的擔保，因此是合法有效的，政府應當善意履行其保證的內容。

3.2 公租房項目的建設

3.2.1 公租房項目的報批報建手續

依據我國城鄉規劃法、建筑法以及環境影響評價法等法律法規的規定，建筑工程應當辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、環境影響評價、施工許可證等項目建設前期手續以及項目建設過程中的報批報建手續。在社會資本以BRT 模式參與公租房建設過程中，應當由哪一方即由項目公司還是政府來辦理這些手續?實踐中處理方式不同，有的地區如長春市規定由項目公司“依據政府授權、特許協議等相關文件辦理工程規劃許可、土地預審、工程環境影響評價批復等項目前期手續”，而廣東中山市則規定項目業主即政府辦理項目用地、規劃、環評等前期手續，而投資人負責辦理概算批復完成之后至項目竣工驗收完成期間的預算編審、規劃許可、規劃驗線、施工報建、消防報建等各項報批手續［15］。上述兩地規定存在明顯的區別，前者將所有報批報建的職責都施加給項目公司，而后者則根據建設工程的不同實施階段規定了不同的報批主體。這一問題應當由政府和投資人結合地方性法規和政府規章的具體規定在特許權協議中做出明確的約定。

3.2.2 公租房項目的貸款安排

BRT 模式在建設階段涉及的另一個重要的問題是項目的貸款問題，由項目公司作為借款人與銀行簽訂借款協議，但根據我國擔保法的規定，作為公租房項目最終所有人的政府不能作為借款合同的保證人，借款人只能尋求投資方提供保證或抵押擔保方式，常用的抵押擔保方式是以在建工程提供擔保，但公租房項目由于公益性的特征其土地使用權往往是通過政府劃撥的方式取得，以劃撥土地上的在建工程作為抵押物申請銀行貸款審批嚴格而且手續復雜，因此需要作為公租房項目的最終所有人——同時也是劃撥土地所有者的政府——的配合與協調，從而保障建設項目獲得足夠的資金按時順利完工。

3.2.3 政府與項目公司在公租房項目建設中的權利義務

在公租房項目的建設中，項目公司要對整個工程項目建設質量承擔全部責任，因此無論是在建筑材料的選購還是建筑勘察、設計、施工以及監理等環節，項目公司都要嚴格依照法律和特許協議的規定進行，同時政府作為公租房項目的最終所有人和公共利益的代表者，根據特許協議的規定享有對整個工程環節的監督權，以確保公租房項目的工程質量。

3.3 公租房項目的租賃

公租房項目建成后，項目公司按照特許協議的規定享有特許經營權，即在特許經營期內收取公租房的租金收益以回收投資并獲取利潤，特許經營期由特許協議作出規定，主要應考慮投資人回收投資的時間長短，并為投資人留下一定的盈利期限。作為企業的投資人雖然以BRT 模式參與公租房建設的最終目的是為了贏利，但客觀上企業幫助政府履行了部分社會職能，因此政府應對特許企業在特許經營期內的經營收入實行一定的稅收優惠。

公租房項目的租賃本質上屬于應當由政府提供的公共服務，政府通過特許協議將該公共服務委托給項目公司，由該項目公司代理政府向符合保障條件的公民提供公共服務，按照行政委托的理論，作為受托人的項目公司應當嚴格遵守政府關于住房保障的文件和規定，將公租房租賃給符合保障條件的人。為了確保公租房項目的保障性質，防止項目公司為了獲取利潤而加價將公租房出租給非保障對象，政府應對公租房項目的整個特許經營期實行嚴格的監控，一旦發現特許企業(項目公司)違反規定，政府可以利用行政職權對特許企業進行處罰。而政府應確保保障政策的科學制定和嚴格實施，保障對象應由政府依照法定條件和程序予以選定，租金的數額依照本地居民平均收入以及物價水平等具體情況確定。由于政府出于社會保障目的確定的公租房租金要遠遠低于市場價，租金的市場價與政府確定的公租房租金數額之間的差價可以由政府以補貼的形式支付給特許企業。特許企業只負責公租房的日常維護等事項，對于公租房項目配套建設的商業設施，則允許特許企業依照市場規則進行經營。

3.4 公租房項目的移交

公租房項目的正常移交應當是BRT 特許協議約定的特許期滿后，投資人依照協議的約定無償將公租房項目移交給政府，移交后政府取得了公租房項目的完全產權。但不排除在特殊情況下的非正常移交，主要包括如下幾種情形:(1)由于政府政策調整或者發生不可抗力造成投資人在特許經營期內沒有收回投資，在項目移交時政府可以向投資人支付相應的價款或進行合理的補償;(2)政府基于政策和客觀現實的綜合考慮可以選擇以合理的價款將保障房項目出售給投資建設方，從而使投資人成為該項目的所有權人，但對這一出售過程尤其是對建筑項目進行資產評估和審計時要嚴格依法監管，以防止國有資產流失;(3)種非正常移交是政府在特許期限屆滿前基于公共利益的需要而提前收回公租房項目，但政府應對項目公司進行合理的補償。

4 結語

總之，無論是政策層面還是法律層面，我國境內豐裕的社會資本可以被用來解決公租房建設面臨的資金短缺問題，政府在提供免費土地的同時，以優惠條件吸引社會資本參與公租房建設，既可以避免讓政府背上沉重的財政負擔，又能使公租房的建設獲得充足穩定的資金來源，還能使參與公租房建設的企業取得長期穩定的收益。從宏觀層面來說，社會資本參與公租房建設更能促進就業，拉動內需，促進包括建筑行業在內的整個國民經濟的健康發展，并進而實現社會的公平和穩定，可以說社會資本以BRT 模式參與公租房建設是一項多贏的舉措。

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