公眾參與城鄉規劃的實現路徑＊

鄭彥妮，蔣滌非

（中南大學 土木工程學院，湖南 長沙 410083）

公眾參與城鄉規劃是指城鄉規劃主管部門以外的個人和組織依照法律法規通過法定程序或者途徑參與和自身利益相關的城鄉規劃管理活動。面對人民群眾對城鄉規劃工作的知情權、參與權、表達權和監督權的現實需求，現行的公眾參與城鄉規劃制度從內容到形式都呈現出一定的歷史局限性，與人民群眾的司法期待和黨的十七大關于“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”的要求還不相適應。這就要求我們必須以科學發展觀為指導，對公眾參與城鄉規劃的探索和實踐進行審視與思考，回答服務型政府語境下公眾參與城鄉規劃的價值基礎、現實困境和基本路徑。

一 公眾參與城鄉規劃的價值基礎

公眾參與城鄉規劃在我國是一項重要的改革探索，已經走過了若干年頭。近年來，各級政府把公眾參與城鄉規劃作為行政民主的重要途徑，增強了城鄉規劃工作的透明度，促進了城鄉規劃主管部門的公正、文明執法。從價值上分析，公眾參與城鄉規劃不僅僅成為各級城鄉規劃主管部門自覺接受監督，依靠廣大人民群眾做好城鄉規劃工作的有效途徑，而且是密切政府與人民群眾之間關系，凝聚公眾集體智慧和力量的重要紐帶。

（一）公眾參與城鄉規劃的首要價值：尊重人的主體地位

城鄉規劃決策涉及城市社會、經濟、環境及空間發展等多方面，它對公眾的既有利益與未來預期都將產生極大的影響，［1］因而確有必要擴大公眾參與，并構建與之相適應的制度保障體系。公眾參與城鄉規劃為利害關系人表達利益要求提供平臺，為保護個人和組織的合法權益創造了條件。在公眾參與過程中，能夠把廣泛的利害關系人吸納到城市規劃程序中。利害關系人能夠直接向城鄉規劃主管部門陳述事實，主張權利，城鄉規劃主管部門和規劃人員能夠更加全面地掌握各種信息，充分考量地方經濟發展和環境承載能力、城市改造和市民意愿之間的關系，科學合理地規劃設計城市空間布局，使利害關系人的意志更多地受到城鄉規劃主管部門的尊重，從而促使作出的城鄉規劃決策更加公正。公眾參與促使城鄉規劃主管部門既要全面吸收公眾掌握的各種信息，集中公眾的智慧和力量，充分考慮公眾意見的合法性、合理性、有效性，又要權衡公眾意見的確定性與真實性，克服公眾意見的偏見，最大限度地避免規劃結果脫離實際，這不僅是人民群眾在城鄉規劃工作中當家作主的具體體現，也是實現好、維護好、發展好人民群眾根本利益的必然要求。

（二）公眾參與城鄉規劃的根本價值：維護社會公共利益

城鄉規劃是一種“政府行為”，也是與公共利益直接相關的行為。［2］在傳統行政法中，行政主體與社會公眾處于對立狀態。與此相反，公眾參與城鄉規劃的過程昭示了社會公眾能夠與城鄉規劃主管部門平等對話，這樣有利于緩解二者之間的緊張關系，促使城鄉規劃權由國家獨享逐步走向國家和社會共享。城鄉規劃工作只有在達成各方利益均衡的基礎上，才能取得廣大市民的理解與支持，可以說，公眾參與城鄉規劃既是對自身合法權益的保護，又是維護公共利益免遭不法侵害的重要手段。當下，拆遷引發的慘劇頻頻發生，主要原因是公眾缺乏對城鄉規劃的知情權、參與權、表達權和監督權，加之公共利益界定的模糊，導致一些城鄉規劃決策以保護公共利益的幌子損害個人利益。要解決這一難題，城鄉規劃編制和決策必須最大限度地吸收公眾參與。因為，公眾參與最重要的特征就是通過賦予公眾參與城鄉規劃編制、實施、監督和修改等各個環節，增強公民的主人翁意識，最大限度地影響城鄉規劃主管部門決策的制定和執行，實現公共利益公平分配。［3］簡言之，公眾是保證城市建設按城鄉規劃要求有序進行，保障公共利益的最可靠的捍衛者和監督者。

（三）公眾參與城鄉規劃的制度價值：提升決策的科學性

讓公眾參與城鄉規劃，是國際上通行的做法。早在20世紀80年代初，英、美等西方發達國家為提升城鄉規劃決策的科學性就開始引入公眾參與。這些發達國家的先進立法例為深入探究公眾參與城鄉規劃在我國的拓展和延伸提供了新的視野。然而，長期以來，我國的城鄉規劃編制一般是由政府城鄉規劃主管部門或者規劃管理部門委托規劃設計部門編制的。這種規劃從編制到實施，自始至終僅是少數幾個規劃設計人員和政府領導的事，使得城鄉規劃的科學性大打折扣。受專業和社會角色局限，少數幾個規劃師作為技術權威編制，無法客觀獨立地處理好影響城鄉規劃的各種因素。隨著城鄉規劃學科的不斷細化，城鄉規劃涉及到技術、行政、經濟、社會等多個學科，涉及多部門、多主體的認可和協作，更加注重社會科學、政治科學、價值觀念判斷、人和人性的關系等，這就更加需要公眾參與的智識支持。人民群眾通過公眾參與機制，可以發表自己對于城鄉規劃的意見，參與規劃決策制定和規劃方案審定，有效地監督城鄉規劃的實施，進而避免和緩解城鄉規劃中可能出現的負面效應，體現出成本低且時效高的特點。

（四）公眾參與城鄉規劃的憲政價值：推進決策的法治化

城鄉規劃不僅僅是一種技術行為，而且更是一種公共政策。在政治民主化潮流日益發展的趨勢下，公眾參與城鄉規劃的論證、咨詢和決策已經越來越普遍和深入。［2］可以說，公眾參與城鄉規劃已成為現代公共行政發展的世界性趨勢。我國的《城鄉規劃法》首次賦予了公眾參與城鄉規劃的權利，這既是國家對公民享有知情權和參與公共事務管理權的尊重，也是憲政民主精神在城鄉規劃中的重要體現，符合中國特色人民代表大會制度的憲政結構。城鄉規劃是城市建設的“龍頭”，直接影響到城市未來的發展戰略與布局。從這個意義上說，政府在城鄉規劃工作中吸收公眾參與是最直接、也最易于實施的民主政治形式。正如有學者指出：“目前，在監督行政權的若干方式中，公眾參與具有集程序控制和實體控制于一體的優勢，能夠迫使行政主體在作出行政行為時向社會公眾說明理由。這樣，通過公眾參與形成嚴密的監督網，行政權的導化機會將大大減少。”［4］實踐中，一些城鄉規劃由于制定程序不民主，缺乏公眾參與，通常由政府有關部門根據主要領導意圖制定出來，導致規劃的科學性不高，預見性不強。西方發達國家對此就有慘痛的教訓。因此，城鄉規劃必須廣泛吸收民眾意見，既要避免一把手拍腦袋就決策的傳統模式，也要避免某些精英規劃的局限性，盡可能讓廣大市民參與到城鄉規劃中來。因為，公眾參與城鄉規劃有利于在行政主體和公眾之間形成共識，增強行政行為的合法性和可接受性，促進行政效率的提高。［4］

二 公眾參與城鄉規劃的總體評析

城鄉規劃是一項全局性、綜合性、戰略性很強的工作。它由封閉正走向開放，由單純的政府行為正轉向政府與公民的民主互動。新中國成立以來，我國一直沿用蘇聯的城鄉規劃體系模式，從城鄉規劃編制到城鄉規劃管理，再到城市建設開發，基本是由城市政府獨家運作，公眾對城鄉規劃的內容無法知曉，更談不上對城鄉規劃發表意見和建議。近年來，在我國城鄉規劃工作中，無論是公眾參與的熱情和呼聲，還是公眾參與的實際程度都取得了一定的進展，尤其是北京、青島和深圳等地在推行公眾參與城鄉規劃方面積累了不少的成熟經驗。［3］但也應該看到，當前公眾參與城鄉規劃還未成為一個必不可少的法定環節，公眾參與城鄉規劃工作中還存在著工作進度不平衡、措施不夠有力、宣傳氛圍不夠濃厚等問題。這些問題的存在極大地影響了公眾參與城鄉規劃工作的順利進行和有效開展。因此，確有必要剖析其深層次原因，實現公眾參與城鄉規劃制度的新突破。

（一）對公眾參與城鄉規劃的認識不足

公眾參與城鄉規劃既是轉變政府職能的重要體現，也是責任政府和法治政府的應有之義。但受神秘主義慣性思維的影響，長期以來社會各界對公眾參與城鄉規劃的重要性認識不夠。有的城鄉規劃主管部門在工作中重保密，輕公開，甚至把遵守工作紀律和公眾參與城鄉規劃完全對立起來，害怕群眾知道的東西多了，城鄉規劃工作不好開展。有的認為公眾參與城鄉規劃實施程度如何與其行政職責的實現關系不大。有的認為公眾參與城鄉規劃僅僅是不得已的一項改革措施。有的認為公眾參與城鄉規劃是上級交給的任務，不管效果如何，只要讓群眾參與了城鄉規劃就行。有的認為公眾參與城鄉規劃只是走過場，作擺設，敷衍了事。甚至一些老百姓認為，城鄉規劃是政府的事，只要不涉及自身利益，不管城鄉規劃如何決策、編制、實施，都是事不關己。這些傳統觀念束縛了對公眾參與城鄉規劃重要性的認識。

（二）公眾參與城鄉規劃的基本制度不夠完善

我國城鄉規劃立法比較注重對城鄉規劃行為的授權，而對城鄉規劃權監督和控制的方法卻規定得相當少。我國尚未有一部從規劃決策—編制—審批—實施—監督的公眾參與城鄉規劃的法律法規和實施細則。《城鄉規劃法》雖然明確賦予了公眾參與城鄉規劃的權利，但公眾究竟以何種形式參與，參與的深度和廣度如何，如何確保公眾參與城鄉規劃落實到位，尚需進一步細化和規范。具體包括：公眾在獲取政府有關規劃信息、獲取有關規劃申請的情況和表達意見等方面沒有明確規定；如何科學地設置系統管理和規范公眾參與城鄉規劃考核標準；如何設定公眾參與城鄉規劃的方式手段；公眾對城鄉規劃提出的意見和建議是否被采納、城鄉規劃主管部門如何答復社會公眾；如何規定公眾參與城鄉規劃的工作機制和監督保障機制等。這些問題在一定程度上影響了公眾參與城鄉規劃工作的實效，使得公眾參與城鄉規劃的運行效果大打折扣，也很難與社會公眾產生互動。

（三）公眾參與城鄉規劃的效果不盡理想

公眾參與城鄉規劃的效果幾乎完全取決于城鄉規劃主管部門。公眾對城鄉規劃決策基本上不能產生實質性的效果。公眾參與采取問卷調查的形式，幾乎是一個單向過程，是一種變相的“收集資料”。規劃中公眾的意見反不反映或反映多少，公眾自身根本無法知曉，更無法落實和監督。公眾參與城鄉規劃尚處在“事后參與”、“被動參與”的初級狀態，規劃制定過程中公眾參與很少，或者僅有極少數的專家參與制定過程，往往導致公眾為了維護自身合法權益而“被迫參與”上訪告狀。公眾參與城鄉規劃的隨意性和主觀性比較明顯，尤其是大部分中小城市都沒有固定的城鄉規劃展覽館，僅局限于在市民廣場或公園進行臨時的展出或征詢意見，形式也比較單一，缺乏長久性。公眾參與城鄉規劃的內容和形式不夠豐富，很多規劃公示內容過于簡單，大多限于幾張主要的圖紙和非常簡略的文字介紹，技術指標沒有解釋，公眾無法真正知悉規劃的意圖。加之，公眾教育的匱乏，使得公眾對城鄉規劃知識了解甚少，即使把圖紙拿給百姓看，也無法使其真正了解城鄉規劃的實際內容。有的公眾參與城鄉規劃不及時，不全面，多數公眾參與城鄉規劃僅僅成了一種宣傳方式，有的是規劃方案到了最后評審階段才讓公眾參與，有的甚至在批準后才向公眾公開展示一下，公開的群眾不關心，群眾關心的不公開。這些現象嚴重挫傷了公眾參與城鄉規劃的積極性，使公眾參與城鄉規劃的效果大打折扣。

（四）公眾參與城鄉規劃的理論研究不夠深入

目前，理論界對公眾參與城鄉規劃的概念、內容、范圍、限度等尚缺乏深入系統的闡述和論證，有關公眾參與城鄉規劃的理論研討活動少、形式不活，特別是缺乏法理層面的深刻闡釋。可以說，公眾參與城鄉規劃制度尚未形成濃厚的理論研究氛圍。不論是公眾參與城鄉規劃的研究力度，還是公眾參與城鄉規劃的研究深度，均應引起學術界和實務部門的高度關注。［5］理論是實踐的先導。如果公眾參與城鄉規劃缺乏理論支持，公眾參與城鄉規劃的實踐就是盲目的，甚至就會背離立法設置的初衷。例如，如何進一步探索保障公眾參與城鄉規劃權利的實現方式和有效途徑；如何探索建立公眾參與城鄉規劃網上查詢系統；如何進一步加強城鄉規劃主管部門與人大代表、政協委員的聯系；如何進一步發揮規劃師和普通老百姓在城鄉規劃中的作用；如何進一步加強城鄉規劃主管部門答疑說理制度；如何建立一種開放的公眾參與城鄉規劃制度；如何建立健全公眾參與城鄉規劃組織機構、完善配套管理制度和考評機制等。對于這些問題，都需要我們從理論與實踐相結合的層面深化公眾參與城鄉規劃的基礎理論和應用理論研究。

三 公眾參與城鄉規劃的基本路徑

公眾參與城鄉規劃是社會經濟水平發展的必然產物。如何探索建立中國特色的公眾參與城鄉規劃制度，是黨和政府面臨的共同難題。這既需要各級黨委和政府的高度重視，又需要城鄉規劃人員和社會公眾的共同努力，更需要法律制度的不斷完善。

（一）營造公眾參與城鄉規劃的社會環境

公眾參與城鄉規劃的教育是一個漸進的過程。這個過程與整個國家政治經濟文化發展程度密不可分。在我國，公眾參與城鄉規劃的首要前提就是加強公眾參與城鄉規劃的教育，增強全民城鄉規劃意識。政府和規劃管理部門要引導公民普及城鄉規劃學科知識，充分認識城鄉規劃的價值功能，讓公眾真正了解規劃的實質，積極為公眾參與城鄉規劃創造條件，注重多層次、多形式的規劃宣傳，采取咨詢或召開情況通報會及通過電視節目、英特網定期向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，讓廣大群眾了解和支持城鄉規劃。同時還可邀請公民參加城鄉規劃的展示會、論證座談會或聽證會，聘請公民擔任城鄉規劃監督員，有條件的地方要盡快建設專門的城鄉規劃展覽館。另一方面，城鄉規劃人員要轉變觀念，注重自身專業理論素質的提高，密切聯系和善于溝通公眾、利益團體和各級政府。實踐中，有的規劃人員過于偏重物質規劃和圖紙設計外形，而忽略了規劃的社會經濟屬性，這使得在實際工作中產生了許多錯誤。因此，規劃人員要運用城鄉規劃學、社會學、經濟學等多學科知識，廣泛吸收不同行業、多層次多部門人士等社會公眾的廣泛參與，綜合考慮各方面的因素，權衡各方的不同利益訴求，提高城鄉規劃決策的科學性。

（二）完善公眾參與城鄉規劃的制度規范

從宏觀上講，立法要明確規范公眾參與城鄉規劃的目標、性質、內容、職能、機構、組織、權限、程序、處罰等，確保公眾參與城鄉規劃權利的實現。從微觀上講，立法要明確公眾參與城鄉規劃的主體關系，充分發揮普通市民、利益團體、規劃人員和政府在城鄉規劃中的地位和作用，平衡各方的利益；規范公眾參與城鄉規劃的范圍（包括參與人的范圍和參與事項的范圍），參與的途徑（決策參與、監督參與等），參與的形式（如召開座談會、論證會、聽證會、通過信件、電子郵件、走訪提出意見或建議、直接提交建議書等），參與的程序、方法（參加聽證會的公眾代表的選擇程序和方法，聽證會主持人產生的程序和方法、聽證會進行的程序，聽證會舉證和辨證的方式，聽證記錄和記錄要點，記錄的效力等），參與的方式（可以個體方式的參與，也可以社團方式的參與），參與的階段（包括編制、實施、監督和修改等），參與的次數，參與的效力等；賦予利害關系人的程度性權利，規定公開、回避、聽取意見、說明理由等規則；建立公眾參與城鄉規劃糾紛解決機制，公眾可以對違法規劃或不合規劃要求的行為向法院或仲裁機構進行訴訟或提交仲裁。對于侵害或危及國家利益或社會公共利益的違法規劃行為，在無人起訴或當事人無法起訴等情況下，檢察機關有權代表國家將該行為提交人民法院予以審判。在公眾參與城鄉規劃過程中，對作出侵害或危及國家利益或社會公共利益作出違法規劃行為的單位或個人，要依法追究相應的法律責任。此外，城鄉規劃公示制度、聽證制度、法定圖則制度、專家咨詢論證制度、決策風險評估制度、決策作出公布與實施之間的期限區隔制度等基本制度要賦予公民依法享有言論自由，通過報紙、廣播、電視、互聯網等發表涉及城鄉規劃方面的意見和建議，同時為公眾參與城鄉規劃提供配套制度，確保公眾參與的知情權、參與權、救濟權等。

（三）規制公眾參與城鄉規劃可能帶來的負面效應

任何事物都有它的兩面性，公眾參與城鄉規劃也不例外。當公眾意見與城鄉規劃主管部門之行政目的相沖突時，可能使城鄉規劃主管部門只注重行政目的的實現，而忽視社會公眾的意志，也有可能使城鄉規劃主管部門極力滿足社會公眾的意志，而導致行政目的落空。這就要求城鄉規劃主管部門遵循“利益衡平”原則，仔細權衡各種利弊，絕對不能以法律或公意的名義侵害某些弱勢社會成員的合法權益，盡可能使國家利益、公共利益和個人利益之間保持一種適度的平衡，保障各種利益群體能夠對其既有利益與未來預期有影響的城鄉規劃決策發表意見，充分實現城鄉規劃行為的有效性。［1］公眾參與需要城鄉規劃主管部門在向公眾提供相關信息進行必要的通知或告知程序的同時，還可能需要提供必要的交流場所，這無疑會增加城鄉規劃主管部門或政府相關部門的行政成本。因此，各級政府要向城鄉規劃主管部門或其他相關部門增加適當的人力、物力和財力，搭建多層次的多方利益協商平臺和及時回應反饋與共同決策的利益表達和利益協調機制，盡可能讓利益相關者充分表達訴求。公眾參與過程中，公眾向城鄉規劃主管部門提供一定的信息和建議，并不完全擁有作出或不作出某一行政行為的決定權，也無權決定行政行為的內容。當城鄉規劃行為違法或不當時，作為參與者的公眾并不承擔法律責任（在行政決定中提供虛假信息的除外），承擔法律責任的是城鄉規劃主管部門。這就導致公眾參與責任的虛化。因此，要建立健全公眾參與城鄉規劃的責任追究制度和行政問責制度，嚴格規范行政問責的內容、方式和程序，確保城鄉規劃權延伸到哪里，行政問責就落實到哪里。［6］各級政府要把公眾參與城鄉規劃納入政府績效評估指標體系中，同時要充分發揮公眾媒體等對公眾參與過程的監督，增加公眾參與的透明度。

（四）深化公眾參與城鄉規劃的信息公開

信息公開是公眾參與城鄉規劃的前提條件。沒有法定信息公開，城鄉規劃主管部門可能會對城鄉規劃的相關真實信息進行人為地增減、加工，公眾也很難對城鄉規劃決策進行客觀地評價、理性地提出自己的意見或建議。［7］因此，以法律的形式賦予公民獲得公務活動公開的主體權利，是公眾參與城鄉規劃的重要保證。正如有學者指出：“通過法律建立經常性的、規范化的政務信息公開制度對于保證公眾參與的真實和有效是極為重要和必不可少的。”［8］各級政府要以公開為原則、不公開為例外，進一步擴大公眾參與城鄉規劃的政務公開的范圍，規范公開的內容和形式。［6］城鄉規劃主管部門在城鄉規劃的各個環節應當充分聽取公眾和有關部門的意見，健全專家咨詢制度，強化規劃的強制性和嚴肅性，確保規劃許可公開透明。特別是要通過建立規劃公示制度與公開查詢制度，公開城鄉規劃的實施與管理，城鄉規劃的監督檢查以及有關城鄉規劃審批的程序與周期，各項規劃管理的法規、規定、規范和技術指標，控制性詳細規劃的調整，地名的審批，規劃方案的評審等涉及人民群眾切身利益的內容。城鄉規劃主管部門要將城鄉規劃決策備選方案，專家咨詢意見、公眾參與提供的意見、被采納的情況以及被拒絕采納的理由、決策風險評估、決策實施評估結果、決策變更、暫停、終止情況等及時向社會公開。在城鄉規劃編制過程中，城鄉規劃主管部門應當向全社會進行城鄉規劃有關問題的問卷調查，把問卷調查統計分析報告作為城鄉規劃編制的依據之一；在城鄉規劃方案論證的過程中，要充分重視專家、各有關部門和群眾代表的意見和建議，避免單憑長官意志的主觀決策；在城鄉規劃批準之后，要采用報紙、展覽、電視等各種媒介向社會公布，使廣大群眾了解城鄉規劃，認同城鄉規劃，支持城鄉規劃，自覺服從城鄉規劃的調整和安排；在城鄉規劃審批管理階段，要實行審批政策公開、規劃要求公開、審批程序公開、審批權限公開、審批結果公開。［9］

［1］ 安建.中華人民共和國城鄉規劃法釋義［M］.北京：法律出版社，2009.54.

［2］ 鄒德慈.城市規劃導論［M］.北京：中國建筑工業出版社，2002.281.

［3］ 鄒兵，范軍等.從咨詢公眾到共同決策 深圳市城市總體規劃全過程公眾參與的實踐與啟示［J］.城市規劃，2011，（8）：91－96.

［4］ 江必新，李春燕.公眾參與趨勢對行政法和行政法學的挑戰［J］.中國法學，2005，（6）：50－56.

［5］ 黃留國.中國特色城鎮化道路：模式，動力與保障［J］.鄭州大學學報（哲學社會科學版），2011，（3）：76－80.

［6］ 華建敏.貫徹落實科學發展觀、深化行政管理體制改革［J］.新華文摘，2006，（15）：3－4.

［7］ 陳國芳.服務型政府法治化的基本理念［J］.湖南社會科學，2011，（6）：59－62.

［8］ 姜明安.公眾參與與行政法治［J］.中國法學，2004，（2）：26－36.

［9］ 任志遠.透視城市與城市規劃［M］.北京：中國電力出版社，2006.304.