發(fā)包人在水利工程變更與索賠管理中應采取措施分析

孟 杰，唐雪迪

（1.天津市水利工程建設(shè)管理中心，天津 300074；2.天津市水利基建管理處，天津 300074）

水利工程由于投資大、戰(zhàn)線長、工期長、建設(shè)管理體制多樣等特點，使得項目法人在投資控制管理中任務艱巨。實踐證明，加強投資管理必須抓好3個環(huán)節(jié)：一是提高初步設(shè)計質(zhì)量，初步設(shè)計概算能體現(xiàn)市場價格水平，是投資控制的基礎(chǔ)；二是組織好招標工作，通過競爭，引導投標人以合理價格中標；三是加強工程建設(shè)過程中的工程變更索賠管理，嚴格控制變更與索賠的發(fā)生，減少費用支出。隨著近些年三峽工程、南水北調(diào)工程等一系列大型水利工程的建設(shè)，國家對水利工程的投入不斷增大，各企業(yè)間競爭也越來越激烈，投資控制管理工作的艱巨性也更加突出。由于工程變更與索賠管理工作量大、牽扯面廣、受多種因素和環(huán)境的影響和貫穿于工程建設(shè)全過程，其成為發(fā)包人投資控制工作中的重點、難點。在當前競爭如此激烈的市場環(huán)境下，可以說工程變更與索賠管理工作的成功與否將直接決定工程投資控制管理的成功與否。

1 水利工程變更與索賠的一般特點

1.1 復雜性

水利工程投資大、戰(zhàn)線長、管理體制多樣的特點決定了水利工程變更索賠管理的復雜性。其主要體現(xiàn)在，水利工程有項目法人單位、現(xiàn)場建設(shè)管理單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位、施工單位、供貨商等眾多參加單位；水利工程經(jīng)常為線性工程，沿途涉及到跨行業(yè)管理部門及各地方政府部門等多種利益主體；由于戰(zhàn)線長，水利工程涉及不同的自然環(huán)境、地域環(huán)境甚至人文環(huán)境。所有這些，都影響到工程變更與索賠管理。

1.2 艱巨性

由于水利工程戰(zhàn)線長、地域環(huán)境復雜多樣、涉及施工合同又多，工程變更索賠項目發(fā)生量巨大，一些大型水利工程一個變更索賠項目就超過億元，這使得工程變更與索賠管理工作艱巨。

1.3 外部性

水利工程特別是引水工程由于跨越地域廣、沿線涉及的行業(yè)眾多，不少工程變更索賠是因外部人為因素造成的。如，公路、鐵路、電力、通訊等主管部門或地方政府要求提高設(shè)計標準，或沿線村民阻工常常導致土方開挖、石方爆破等方案變更。

1.4 差異性

水利工程建設(shè)參加單位眾多，其行業(yè)背景、經(jīng)歷、管理水平、觀念意識上的差異會導致項目建設(shè)管理單位在變更索賠管理方面存在較大差異，甚至對同一類變更索賠事件的處理原則、方式、計算方法都存在差異。

1.5 不對稱性

由于當前工程施工市場競爭激烈，承包人對工程變更索賠意識和能力都強于發(fā)包人，在工程變更索賠發(fā)生后在證據(jù)收集、資料整理、市場信息等方面更具優(yōu)勢。從目前情況看，人們更多的是總結(jié)、研究承包方如何向發(fā)包方索賠，而對發(fā)包方的反索賠研究不足，造成了雙方在工程變更索賠處理能力上的不對稱。

2 水利工程變更與索賠成因分析

2.1 設(shè)計變更

由于設(shè)計單位前期勘測設(shè)計工作深度不夠，招標文件給定的條件和實際情況變化較大，導致工程變更，如地質(zhì)勘探不足造成土石方開挖方式變化或?qū)е碌鼗鶕Q填或由于棄土場地變化造成運距增加等，這些設(shè)計變更往往造成變更金額增加較大。同時，還有發(fā)包方提出的設(shè)計變更。

2.2 施工條件變化

主要指現(xiàn)場施工條件要么與招標文件描述差距較大，要么招標文件根本沒提到。如，招標文件顯示施工地有一大坑，可實際施工時大坑可能變成了魚塘或滿是垃圾或積水，需修筑圍堰或排水；招標文件中未明示開挖范圍有天然氣管道，承包商未在投標時考慮對管道的保護措施，實際施工時挖出管道。所有這些，都造成承包人不得不調(diào)整施工方案，導致索賠發(fā)生。

2.3 發(fā)包人違約

一般指發(fā)包人不能如期按合同約定履行義務，如不能按期提供施工用地、不能提供部分施工準備工程、不能及時提供施工圖紙等，造成承包方人員和設(shè)備的閑置、窩工。發(fā)包人不僅進行工期補償，還要進行費用補償。

2.4 外部人為因素影響

承包人進場施工后，由于受外部因素影響如民擾問題導致正常施工受阻。為使工程順利進行，承包人往往要增加額外協(xié)調(diào)費用或被迫改變施工方案，導致承包人工效降低、成本增長。另外，涉及如公路、鐵路、供電等單位時，由于主管部門利益及行業(yè)標準的差異化，往往承包人要按照主管部門要求對施工方案進行調(diào)整，造成工期和費用索賠成本增加巨大。

3 發(fā)包人在水利工程變更與索賠管理中應采取的措施

水利工程的建設(shè)特點決定了工程變更和索賠的不可避免。由于其涉及面廣、投資變化大且直接影響到合同雙方的經(jīng)濟利益，所以工程變更和索賠工作往往成為工程投資控制的關(guān)鍵所在。特別是對于發(fā)包人而言，工程變更與索賠管理成敗直接決定其工程投資控制的成敗。以下，筆者對發(fā)包人在工程變更與索賠管理過程中應采取的措施提出幾點建議。

3.1 以項目管理預算為主線，明確投資控制目標，強化投資控制考核制度

首先，將批復的項目管理預算進行分解，根據(jù)各施工合同的簽訂情況，合理確定工程變更與索賠的資金控制目標（由招標結(jié)余、可調(diào)劑預留費和基本預備費三部分組成）及使用權(quán)限。其次，根據(jù)職責分工，不斷完善投資控制考核制度，加大投資考核獎懲力度，切實提高參建單位的投資控制積極性。

3.2 加強勘察設(shè)計管理，提高設(shè)計工作質(zhì)量

發(fā)包人應積極參與初步設(shè)計的編制審查工作，對概算編制要留有余地。同時，認真抓好前期的勘察設(shè)計工作，鼓勵設(shè)計單位進行投資控制的優(yōu)化設(shè)計，避免因前期勘察疏忽或圖紙問題造成變更索賠的發(fā)生。

3.3 嚴格工程變更與索賠的管理程序，強化變更索賠管理中的論證工作

不斷強化相關(guān)人員的程序意識，嚴格按合同條件對工程變更與索賠進行成因分析，論證工程變更的必要性及索賠事件的理由依據(jù)。對必須發(fā)生的變更，一定要進行多方案經(jīng)濟技術(shù)比較，充分發(fā)揮設(shè)計、監(jiān)理及相關(guān)咨詢機構(gòu)和專家的作用，結(jié)合工程實際情況，選取最優(yōu)方案。同時，要加強變更索賠處理的時效性，因變更索賠處理往往牽扯多項工作，沒在合同期限內(nèi)完成相應審批工作的要及時溝通，盡量避免次生索賠事件的發(fā)生。要樹立工程變更與索賠處理風險的分擔意識，對于不可歸責的變更索賠應按照合理的分擔風險原則處理，加強工程保險的理賠工作，有效轉(zhuǎn)移工程風險。

3.4 提高工程變更與索賠管理相關(guān)單位的誠信意識，保證相關(guān)證據(jù)及資料的真實可靠性

市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，契約的基礎(chǔ)就是誠信，因此發(fā)包人應將工程變更索賠管理中的誠信管理納入對有關(guān)單位的考核體系，對于違背誠信捏造事實、提供虛假證據(jù)等行為必須嚴懲不貸。對于工程變更與索賠中單價的計算和審核，提倡注冊造價工程師簽章制，利用行業(yè)約束機制及職業(yè)道德意識來提高造價審核的質(zhì)量。建立工程變更索賠情況通報機制，對于存在弄虛作假或玩忽職守等行為，一經(jīng)查實，予以通報并嚴格按規(guī)定處理。

3.5 加大外部協(xié)調(diào)力度，營造良好建設(shè)環(huán)境，減少工程變更索賠的發(fā)生機率

加大征地及移民安置的協(xié)調(diào)力度，努力做到按計劃交地，盡量減少因工期延誤造成的窩工或趕工索賠發(fā)生；通過加強與各級地方政府及主管單位的溝通協(xié)調(diào)，營造良好施工環(huán)境，盡量減少因民擾或第三方部門造成的工程變更索賠事件。

3.6 完善工程變更索賠過程的監(jiān)督管理，保證將變更索賠管理控制在投資目標范圍內(nèi)

加強工程變更索賠工作的信息化管理，及時建立工程變更索賠臺賬及基本預備費使用情況報表，及時全面掌握工程變更和索賠情況的進展及結(jié)果，并建立聯(lián)合巡查機制，組織監(jiān)理及有關(guān)專家不定期對各單位的工程變更索賠工作進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時解決問題，避免集中處理工程變更索賠現(xiàn)象的發(fā)生。同時，建立投資控制預警機制，努力將工程變更索賠管理控制在投資目標范圍內(nèi)。