論做實食品安全行政問責制——以食品安全監管體制改革及職能轉變為切入點

尹紅強，廖天虎

(1.中國人民大學法學院，北京 100872；2.石家莊經濟學院法政學院，河北 石家莊 050031；3.西南科技大學法學院，四川 綿陽 621010)

1 2013年食品安全監管體制改革與職能轉化的變化

改革之前，我國實行分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管體制[1-3]，其法律依據是《食品安全法》第4條。結合《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》的精神，可以看出改革前我國食品安全監管體系表現為由國務院食品安全委員會(以下稱“食安委”)和衛生部牽頭，由農業部、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家工商行政管理總局、國家食品藥品監督管理局等部門組成的監管架構，是一種平行分段、上下分層的監管組織架構。國內外多年執法實踐顯示，這種監管模式容易導致各監管部門各自為政、銜接不暢，無法有效地整合監管資源和監管信息；各監管部門權限模糊，監管責任難以落實；地方、部門利益保護嚴重，無法形成有效的監管合力，執法效能低下[4-5]。

2013年3月14日，第十二屆全國人大第一次會議表決通過了《關于國務院機構改革和職能轉變方案的決定》。其中作為對全社會最為關注的食品安全問題的回應，該方案改革了現行食品安全監管體制。具體表現為[6]：1)將國務院食安委辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局在餐飲環節、國家質量監督檢驗檢疫總局在生產環節、國家工商行政管理總局在流通環節的食品安全監管職責進行整合，組建國家食品藥品監督管理總局(以下稱“食藥總局”)，其有關食品安全的主要職責是對生產、流通、消費環節的食品安全實行統一監管，不再保留國家食藥監管局和單設的國務院食安委辦公室；2)新組建的國家衛生和計劃生育委員會(以下稱“衛計委”)負責食品安全風險評估和食品安全標準制定；3)農業部繼續負責初級農產品質量安全監督管理。將商務部的生豬定點屠宰監督管理職責劃轉農業部；4)保留國務院食安委，具體工作由食藥總局承擔。食藥總局加掛國務院食安委辦公室牌子。可以看出，此次改革的重點在于改分段式監管為食品安全全程一體化監管，消除此前存在的監管部門過多、權責不清的弊端。

2 新食品安全監管組織架構及職能轉變的評析

2.1 食品安全監管權力得以整合，監管結構更順暢

從世界范圍看，各食品安全監管法治發達國家已普遍采取食品安全監管一體化的監管模式[4-5]。我國此次食品安全監管體制改革強調監管職能部門的獨立性和統一性，目的在于打破以往“碎片化”的食品安全監管體制，實現食品安全監管的統一垂直化管理。表現為，在食品安全監管組織架構上，在中央政府層面成立國家食藥總局，擁有食品安全統一執法權，在國務院食安委的協調下，形成以食藥監管部門負責為主、其他部門協同配合的監管體系。改革后的食品安全監管體制呈現為由管源頭的農業部門、管生產流通和終端的食藥部門、負責風險評估與標準制定的衛生部門組成“三位一體”的新監管組織架構，趨向于一體化的較為完善的食品安全監管體制[7]。改革后，食品安全監管領域將會打破部門、行業和條塊分割局面，整合現有行政、設備、技術人員等監管資源，搭建覆蓋整個食品供應鏈的有統一領導的、多層次、開放化、聯動式的食品安全監管新體制。

2.2 實現食品供應鏈條的全程監管，提高執法效能

食品安全監管一體化改革確立了由國家衛計委負責食品安全風險評估和食品安全國家標準的制定和公布，食藥總局負責除種植、養殖和屠宰環節以外的從生產線到餐桌的整鏈條食品安全的無縫監管，大大消弭了過去“分段監管”時的責任相互推諉的管理缺陷，與國際上主流的食品安全監管體制接近了一大步。此后一旦出現食品安全事故，將由食藥總局統一調遣，這樣將避免此前多部門按章聯合出動的繁瑣(《食品安全法》第71、72條)、事故現場人員過多的情況。隨后食藥總局系統內部職能處室的劃分將更加科學和專業，各地方也將成立與國家食藥總局相對應的機構。如此以來，中央政府可以加強對地方食品安全監管部門的組織協調和綜合監管，加大對地方政府及其管理部門的統一協調的力度，地方食品安全的全程監管將真正落到實處，食品安全行政執法效能必然得以提高。

2.3 廓清監管職責邊界，為做實行政問責提供前提

全國各地方食品安全條例均有類似《北京市食品安全條例》第7條的規定，質量技術監督、工商行政管理、衛生行政、藥品監督、農業、園林綠化、商務、城市管理綜合行政執法等行政部門和出入境檢驗檢疫機構等部門都負有食品安全監管的職責。可以看出政府對于食品安全是高度重視的，但遺憾的是對上述監管部門的監管職能卻缺乏科學的制度安排。多部門、分環節監管必然存在著協調行動的難題，因為實際生活中食品的生產、加工、流通、消費等環節無法截然分開，各監管部門共同負責也隱藏了在某些食品安全環節各部門監管職能交叉、職責邊界不清的弊端。同時囿于各個監管部門的專業技能限制，該監管模式對于綜合型風險的防控效能也不高。因此，監管部門越多，監管邊界就越難以劃清，監管責任當然難以落實。無人承擔監管責任的惡果導致食品安全事故屢禁不絕。而在統一監管體制下，監管職責邊界不清的問題從根本上將得以緩解，對違反職責者進行問責成為可能，各部門之間相互推諉責任的情況將大大減少。另外，此次改革將食品安全標準制定的職責賦予衛計委，而將執行、查處違反食品安全標準行為的職責賦予食藥總局，在職責明晰的同時也避免了由“裁判員”兼任“運動員”的弊端，從而提高執法過程中的透明度和公信力[8]。

2.4 保留必要的協同監管部門

畢竟食品安全監管內容包羅萬象、范圍廣闊，僅靠食藥部門一個系統不能負擔起全部監管任務。此次監管職能整合后，除食藥總局負責對食品安全實施統一監督管理外，衛計委將負責食品安全風險評估和制定食品安全標準；農業部負責農業標準化生產，從生產源頭保障農產品質量安全；商務部負責養殖食品安全；工業和信息化部門仍將積極推進食品工業企業生產者誠信體系建設，加強食品安全的信息溝通，建立健全預測預警機制；公安部也有負責追究不良商家刑事責任的職責。因此，監管體制中保留其他必要的食品安全監管協作部門是必要的，對此國務院食安委將發揮高層次議事協調職能，實現各個監管部門間的協同作戰。

2.5 降低監管對象的守法成本

此前由于“多龍治水”、監管部門職能交叉、食品安全事故頻發使得監管部門不得不頻繁出動檢查，導致出現各種定期或不定期、專項或非專項檢查，食品領域內的經營者對各類檢查疲于應付，導致怨聲載道。而在統一監管模式下，上述各類檢查將隨著部門職能的轉變進行“同類項合并”，大大減輕被監管者的負擔，降低了經營者的守法成本，使其安于生產經營。

1998年以來我國歷經四次大的行政體制改革，均旨在建立機構和職能配置合理、權責對應、行為規范、公正透明、廉潔高效的現代行政體系。此次食品安全監管體制改革也是我國行政體制改革的豐碩成果，符合世界食品安全監管模式的發展潮流，是對我國學術界多年來學術共識的吸收，也是對我國食品安全監管體制實踐進行總結后的必然結果。筆者疑惑之處在于，此次改革保留了國務院食安委，但其具體工作卻由國家食藥總局承擔，且食藥總局加掛國務院食安委辦公室牌子。這意味著此后兩個機構是一套人馬、兩塊牌子，食藥總局的意志就是食安委的意志。但根據《國務院關于設立國務院食品安全委員會的通知》的精神，國務院食安委是作為國務院食品安全工作的高層次議事協調機構，國務院食安委辦公室具體承擔食安委的日常工作。這表明，食安委最初的定位是國家層面的一個具有高度權威性的、負有完整行政管理職責的、超越各職能部門具體工作的綜合管理協調監督機構。并且食安委的第一屆主任和副主任均由國務院副總理擔任，除了體現中央政府對于食品安全的重視外，該機構超然的地位以及領導人的身份對于在各個監管部門發生監管爭議時，發揮其高層次議事協調機構職能，有其必然的優勢。但改革后，由食藥總局代行食安委的職責，食安委的職能必然大大被弱化。食安委如何高效發揮高層次議事協調職責，如何督促落實與其地位平行的衛計委與農業部等部門之間的監管爭議，則留下了疑問。

3 改革后食品安全行政問責制的法治化路徑

食品安全監管體制的變革不僅是在形式上，最重要的還是要做實監管責任。因為，從理論上說，執法機關及其工作人員的權(力)利、義務、職權、職責和責任是統一的。如果有責無權，則無法履行職責，任何人都可以此來逃避應當承擔的責任；如果有權無責，則必然導致濫用權力。因此法律責任是職權的必然要求，違反職責就應當承擔不利的法律后果[9]。在此不利法律后果的威懾下，執法者方可能盡心盡責地行使自己的職權，所以食品安全工作能否卓有成效的關鍵還在于能否做實行政問責制。近年來，在“三鹿奶粉”、“阜陽毒奶粉”等案件中相關行政官員已經受到問責并被處罰，但伴隨著瀆職官員的被問責，重大食品安全事故卻呈燎原之勢，更加暴露了我國食品安全行政問責制存在著很大的問題。做實食品安全行政問責制唯有依賴法治化途徑。

3.1 做實食品安全行政問責制首先應當修改相關法律

2013年3月14日在北京舉辦的“完善食品安全法律法規專家研討會”的與會專家認為，食品安全監管體制的變革亟待相關法律法規的建立和完善。依責任法定原則，政府疏于監管或怠于履行職責，必須依明確的法律依據承擔相應的責任。我國現行的食品安全方面的法律、法規及規章數量頗多，但由于此前的分段監管模式，立法多屬于“部門立法、分段立法、分散立法”，導致了行政問責的部門化分割，傷害了行政問責中的平等性及連貫性。隨著食品安全一體化監管模式的建立，食品安全立法必然面臨整合，以實現食品安全監管的統一立法和統一執法。筆者關心的是，在食品安全行政問責法律制度的構建中，如何明確問責形式，以增強問責制的可操作性。《食品安全法》第93條至95條規定了包括對食品安全監管機構的直接主管及其他直接責任人員進行記大過、降級、撤職或開除等處分，還包括主要負責人引咎辭職等規定。看似明確，但仍難以操作。因為長期以來各食品安全執法主體及其分支機構、每個公務員的角色設置和職責缺乏科學的法律約束，以至多有闕如、重疊，政出多門、無人負責等現象，所以就難以找到應為食品安全事故負責的“食品安全監管機構的直接主管及其他直接責任人員”；法條中關于“重大事故”以及“造成重大社會影響”也沒有客觀評判標準，最終導致“問責疲軟”[10]。

食品安全法治發達國家的食品安全法律大致可以分為兩部分：一部分是針對責任人設定的以“假定、處理、制裁”為主要表述模式的“強法”，其具有事后性、部門懲治性特點，此類法律稱作食品安全監管法；另一部分是針對立法機構和政府部門設定的、以“綱領方針政策”為主要特征的“軟法”，“軟法”具有事先性、綜合預防性的特點。此類法律往往被稱作食品安全基本法[11]。顯然有關行政問責制的內容應當在“軟法”中應有原則性規定，而在“強法”中應有規范化的操作性規定。筆者認為，適應食品安全監管一體化改革需要修法機關在修改《食品安全法》、《食品安全法實施條例》以及其他相關法律、政策時有三方面的重點：1)廢除不再承擔食品安全監管職責的相關部門的職責，明確食藥總局為統一監管者地位；2)整合此前散亂于各監管部門的食品安全監管職責，在食藥監管機構中科學地規范各具體職能部門的設立、職責權限的劃分以及相對應的法律責任，做到權力、職責、法律責任的清晰及協調；3)規范食品安全行政問責制的內容，增強行政問責的可操作性。法律須明確問責主體、問責對象、歸責原則、責任承擔等問題，為問責制的實現提供法律依據。

首先，在問責主體方面，法律首先應區分同體問責與異體問責[12]。同體問責就是行政系統內的問責，即上級機關對下級機關、行政主體對內部公職人員的問責；異體問責就是其他有權國家機關，比如各級人大及其常委會、國家司法機關，對食品安全監管機關的問責。我國目前行政系統內部監督虛化，同體問責不力，甚至有包庇瀆職者的現象；而其他有權機關監督弱化，異體問責普遍缺失，比如從未出現過各級人大及其常委會對食品安全事故進行問責的先例。這其中固然有“行政權力膨脹”的因素，但問題的關鍵更在于法律對于級大代表行使監督權力設置了過于苛刻的條件[13]。依據分權制衡的監督原理，對執法者最為有效的監督方式是外部監督，所以我國法律應該大力培育異體問責的力量，而不是同體問責。其次，在問責對象方面，法律要注意區分是行政主體責任還是公職人員責任，是個人責任還是集體責任，是領導責任還是直接主管人的責任[14]，避免使用“相關”、“有關”等非特定化用語。再次，法律要明確行政職務責任的歸責原則[15]。目前在行政法領域中討論的歸責原則大都圍繞賠償責任展開，對職務責任歸責原則涉及很少。筆者認為，為增強職務問責的可操作性，立法必須注重構建職務責任的歸責原則。鑒于食品安全責任主要是法定責任，筆者以為應采取嚴格責任為主、過錯責任為輔的歸責原則體系。理由在于[16]：1)在食品安全領域所發生的重大食品安全事件絕大多數是由于行政不作為或違法作為引起的，更鑒于食品安全關乎消費者的身體安康、生命安危，采取嚴格責任歸責，可以督促執法主體盡職盡責、兢兢業業地完成食品安全監管的重任；2)可以避免過錯歸責原則中證明違法行為人主觀內心狀態的麻煩，達到行政問責及時性要求；3)采取嚴格責任直接追究相關行政責任人員的行政責任，而由相關責任人自證清白，有利于增強問責的可操作性。法律要明文規定執法公職人員不必為食品安全事故負責的例外情形，作為被問責人的抗辯事由。比如，意外事件、不可抗力以及執行非顯著違法命令的行為等，都可以作為被問責人的法定抗辯事由，使兢業盡職的執法人員避免遭受不公平的問責。4)對于收受賄賂、官商勾結、充當團體利益保護傘者，則實行過錯責任原則[17]。最后，法律應明確法律責任的具體形式，避免出現“依法給予行政處分”等模糊性規定。因為在行政處分中，警告和開除的差距很大。這樣的表述在《食品安全法》及其實施條例已經得以消除，但在《農業法》、《產品質量法》、《生豬屠宰管理條例》、《進出口商品檢驗法》、《酒類流通管理辦法》中仍然大量存在，亟需改變。

3.2 做實行政問責必須完善責任追究程序

完備且正當的程序是國家法治化所必備的要素，也正是嚴格的法律程序使法治與人治得以區分。凡國家法律和最高決策與社會基層之間不能通過科學的制度實現制度化的聯系和傳導，治理國家主要依賴個別“父母官”和其他各級官員的良心和能力，必然不是法治國家[18]。然而我國長期的人治文化和非制度化傳統，造就各領域內下級機關向上級機關負責、執法公職人員向機構領導負責現象普遍。行政執法中唯領導意志嚴重，視法律程序為無物。這在食品安全領域也同樣存在。

我國目前行政問責制度中僅有實體法規定，缺乏責任追究程序性規定，導致了“一條腿”執法的缺陷，程序正義精神嚴重缺位。雖然國務院《特別重大事故調查程序暫行規定》是關于事故調查程序的特別規定，卻沒有就事故處理的具體程序做出規定。為了使行政問責制成為一種深入的長效性機制，創造法治文化氛圍，法學界諸多學者長期呼吁制定《行政程序法》，明確追究行政責任的形式、具體程序、方式方法，救濟途徑等，真正使行政問責有制可守、有章可循[19]。筆者主張，借食品安全監管體制的改革，以整合現有食品安全法律為契機，動手完善食品安全監管領域中行政問責制的程序性規定。完善的責任追究程序，既能保證行政機關依法行使監管權，又能保證將監管責任落到實處，預防和減少食品安全事故的發生，提高食品安全監管的成效。問責程序的設計要慮及問責主體的問責動機，最大限度地降低問責成本；改變以往只注重事后處罰，忽視事前和事中預防的怪象。食藥監管部門可以嘗試建立定期對各級食品安全監管部門進行績效評估制度以及建立食品安全監管機構定期報告制度，使問責常態化、制度化、規范化[20]。美國的食品安全監管機構有責任定期對最高行政長官、政府立法部門、司法部門和直接對公眾進行解釋[13]。這不僅是一種負責任的表現，也會使公眾對監管活動有更多認同，監管政策也能得以更好貫徹。最后，程序的設計要明確被問責后的救濟途徑。明確被問責人享有陳述、申辯權，避免被問責人淪為“平息民憤”式問責的“替罪羊”時而無處申辯。

4 食品安全監管行政問責制的科學化路徑

4.1 加強執法資源投入，為食品安全監管提供物質基礎

繁重的執法負荷與稀缺的公共執法資源，也是我國食品安全監管不力的重要原因之一。在當前食品安全事故不斷，老百姓民憤較大的形勢下，食品安全監管人員在工作中需要反思。但囿于人力資源與財政投入的嚴重不足，監管機構要想做好事前、事中監管卻較難。2012年2月，衛生部部長陳竺接受新華社記者采訪時表示，全國尚有23%的市、75%的縣沒有設立食品污染和有害因素監測點[21]。根據2011年全國公共財政支出決算數據顯示，我國用于食品藥品監督管理事務的財政投入約占國家財政總支出的1.2‰。國家在“醫療衛生”項目下用于“食品和藥品監督管理事務”的預算數為133.71億元，占總預算數的比例為1.3‰；決算數為131.89億元，占總決算數的1.2‰。其中行政運行投入41.94億元，用于食品藥品安全的投入為17.02億元；其他食品和藥品監督管理事務的投入為19.64億元[22]。作為世界上食品較安全的國家之一，美國在食品安全監管中的投入呈逐年遞增趨勢，2012年美國財政預算案中僅“食品安全”一項財政投入為71億美元，2013年和2014年分別在2012年投入數額的基礎上增加了654、821萬美元[23]。上述財政投入的對比加上考慮到我國的食品生產企業的數量以及消費者的數量遠比美國多的因素，可以看出我國在食品安全監管上的財政投入很少，遠不能滿足我國農產品與食品安全監管的需要。

保障食品安全主要靠檢驗和監管，加強檢驗和監管需要大量的財政投入。雖然國務院要求縣級以上地方人民政府對本行政區域內執行食品安全法確立的各項制度予以經費保障，但是中西部和其他困難地區財政經費實際投入嚴重不足，直接導致監督抽檢范圍縮小、頻率下降，影響了執法的效果。為此，國務院督促縣級以上地方各級人民政府將食品安全工作納入國民經濟和社會發展計劃，將食品安全經費列入財政預算予以保障。國務院也應區別各地情況，對財政困難地區給予轉移支付，或在設備購置等方面予以傾斜照顧。筆者主張，將各級政府食品安全財政經費的預算充足率、到位率、決算使用率納入行政問責范圍，加強對食品安全財政經費的審計力度，落實食品安全監管的經費保障。另外，截至目前為止，全國參與食品安全執法人員的數量沒有一個確切的統計數據。但是執法人員數量嚴重不足，食品安全監管工作負荷過重卻也是不爭的事實。筆者認為，執法人員數量不足必然導致選擇性執法，留有執法盲點；另外，執法人員缺乏食品安全領域的專業技術知識，也會導致執法質量難以過關，為食品安全留下隱患。在財政經費投入嚴重不足、執法隊伍力量嚴重缺乏的情形下進行行政問責，必然會導致問責不力、問責不暢的惡果。在出臺的食藥總局“三定方案”中，借鑒現代企業管理制度，食藥總局內部將設食品安全總監一職，并設10名國家食品藥品稽查專員[24]。這一改革舉措表明監管機構已認識到設置專業型的高級管理崗位的重要性。懂專業的高級管理人員可以從專業角度統籌規劃監管決策和監管措施；稽查專員也是為從技術上對食品安全進行專項監管而設，表明我國食品安全向科學化監管方面邁出了堅實的一步。

4.2 營造問責文化，構建有效的食品安全監管監督機制

食品安全關系到全體國民的生命安全和身體健康，應該說國民對于食品安全監督的積極性會很高，但現實情況卻是國民對食品安全監督熱情并不高。為什么會出現這種反常的現象呢？筆者以為，其主要責任在于政府沒有做好引導工作，導致國內問責文化缺失。因為過去很長一段時間內，食品安全監管是以實現各個部門管理目標為目的，以部門管理中存在的問題為規范對象，以懲治違法行為為主要內容，卻沒有把食品安全明確為整體性目標[25]，這顯然是一種舍本逐末的做法。其后果就是食品安全事故出現后，政府首先想到的是如何控制影響范圍而最為重要的食品安全監管問題并沒有得以根本性改善。事實上，老百姓不可能不關注食品安全問題，但諸如此類的“平息民憤”式的問責使老百姓對食品安全監督和食品安全問題感到無能為力。

筆者主張，食藥總局成立后要以保證食品安全為監管宗旨，建構食品安全監管、監督機制。在制定監管、監督制度時，要構建有效的公共參與機制，強化政務信息公開，建設公開的網絡舉報實時回應制度，使公眾能夠簡便、易得地獲取有關食品安全監管信息[26]。監管部門要重視新聞媒體對于營造全社會食品安全問責文化的重要作用。新聞媒體對食品安全監督不但有極強的快速反應能力，而且也是營造全社會監督文化、問責文化的輿論主導力量[27]。通過有效調動人民群眾參與食品安全監管的積極性，一方面可以提高監管效率，降低監管成本；另一方面能夠在全社會形成食品安全參與意識，營造全社會的食品安全問責文化。另外嚴格依法問責違法行政官員，還要建立問責結果后續追蹤制度，防止問責流于形式[28]。對被問責的官員復出制度或升遷制度作出嚴格的限制性規定，達到取信于民的執法效果。如此不但起到威懾作用，督促行政官員廉潔奉公，同時也可以建立起“人才旋轉門”制度，使更多的有良知和正義感、敢于執法的青年得到施展抱負的機會，為行政執法隊伍中的人才更替做好制度通道。

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