桃江縣水利工程建設和管理體制改革的現狀調查及對策探討

葛 雷 張 婷

（桃江縣水務局 益陽市 413400）

1 桃江縣水利基本現狀

桃江縣地處湘中偏北，位于資水中下游，屬洞庭湖尾閭。全縣轄15個鄉鎮，人口88萬；有城關、牛潭河、花果山3個萬畝堤垸，一線防洪大堤34.585 km，已形成32 km 的防洪閉合圈；有上型號水庫209 座〔其中中型3 座、小（Ⅰ）型30 座、小（Ⅱ）型176 座〕，山塘12 734 口，河壩2 327 座，電排3 880 kW/38 臺/12 處，各類渠道6 100 km 多。 境內資水自西向東流經102 km，形成支流流程在5 km 以上的溪河81條，馬跡塘、修山、白竹洲等梯級水電站相繼建成投產，金塘沖水電站正在完善前期工作。 因此，桃江是典型的水利大縣、水電大縣。 該縣地理位置特殊，上有柘溪水庫泄洪和梅城暴雨中心形成的洪水壓力，下有洞庭湖高水位的頂托，加上柘桃區間梯級電站調度難以同步的影響，易形成洪水惡劣組合，發生洪澇災害。 同時，該縣70%的面積為山丘區，地質復雜、溪河發達、降雨豐沛，易發生山洪泥石流災害。盡快改變水利基礎設施明顯滯后的局面迫在眉睫；加大改革力度，積極探索加快水利改革發展的機制體制顯得尤為重要。

2 加快水利工程建設和管理體制改革的主要措施

2011年，中央1 號文件關于加快水利改革發展的決定的出臺，水利的戰略地位實現了重要調整。湖南被列為全國水利綜合改革試點省，加快了全省五大水利改革的步伐。 2012年4月，桃江縣作為水利大縣被列為全省十個水利改革示范區之一，負責水利工程建設和管理體制改革試點示范。 桃江縣加快水利重點領域和關鍵環節的改革攻堅，大膽先行先試，探索路徑，積累經驗，努力破除制約水利發展的體制機制障礙。

2.1 加大投入力度

桃江縣搶抓中央加大水利投入的機遇期，重點規劃病險水庫除險加固、農村飲水安全、四水治理和中小河流治理等項目，2012年爭取中央和省水利建設投入突破1.2 億元，實際到位資金較2011年增幅43.3%。 出臺了《水利建設基金籌集和使用管理辦法》，認真落實了新增土地收益中提取10%用于水利建設。 加大了“以獎代補”力度，2012年縣財政拿出專項資金400萬元，按照縣鄉6∶4 的比例補助完成了70 口骨干山塘的除險加固。 每年從河道采礦權價款中拿出200 多萬元用于水利建設。 2012年，縣財政投入水利建設的資金總額超過2 000萬元，較2011年增幅40%。

2.2 創新建設模式

近年來，由于水利建設投入成倍遞增，建設任務十分艱巨，再加上水庫除險加固、中小河流治理、四水治理、農飲安全、水土保持、小農水等多個重點項目同時開工建設，桃江縣水利部門現有技術管理力量沒有增加，而且老齡化嚴重，面對剛性需求大而現實力量不足的矛盾，桃江縣急需尋求水利項目建設模式轉型。根據建設部建市[2003]30 號《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》，結合地區實際，桃江縣大膽嘗試勘測設計施工總承包模式，并在2011年四水治理及洞庭湖堤防加固工程項目中得以實施。同時為破解水庫數量多、分布廣與技術和管理力量嚴重不足這一瓶頸，桃江縣人民政府行文向省水利廳請求對該縣的小型病險水庫除險加固項目實行代建。在征得省廳同意后，與省水利水電勘測設計研究總院簽訂代建合同。 隨即省設計院在桃江成立了桃江縣小型病險水庫除險加固代建工程項目部，對2012年28 座小型病險水庫除險加固實行代建。

通過對水利項目實行總承包制和代建制，進一步深化了水利建設工程項目組織實施方式改革，簡化合同關系，克服設計、采購、施工責任分離相互脫節的矛盾，明確責任追究，縮短水利工程建設周期，綜合控制項目工程質量、安全、工期和投資，提高了建設管理水平、投資效益和工程質量。

2.3 實行項目集中管理

桃江縣委、縣政府在進行水務一體化改革的同時，著力加快桃江水務建設項目體制改革，2012年8月，桃江縣水務局水務建設項目管理中心正式成立。 該中心履行水利項目建設期間的法人職責，對建設資金100萬以上水務工程建設項目從招投標到竣工驗收實行集中管理。 所有工程項目嚴格實行四制，嚴格按程序管理，按規范、按設計施工，并將管理房建的辦法借鑒到水務建設項目管理中。

（1）明確職責，建立各項規章制度。中心成立一開始，就明確了中心主要職責、成立組織機構、明確現場管理人員職責、建立各項工作制度、與局各股室職責分工、合理定價會審制度、工程質量與安全管理制度、工程驗收管理制度、工作管理流程，形成了以制度管權、按制度辦事、靠制度管人的管理機制。

（2）規范程序，嚴格按招投標制度辦事。中心成立后，明確專人負責招投標工作，至今共完成各類招投標項目10個，投資總額約8 300萬元。 項目全部委托有相關資格的代理公司進行公開招標。招標前，首先向縣紀委進行重大事項報告，到上級主管部門核準，到發改委備案，招標公告、合理定價、招標文件都由相關領導聯簽后在指定媒體發布。 所有項目全部進入公共資源交易中心交易，報名、開標、評標全部在公共資源交易中心標準化的交易廳、開標室、評標室進行，并邀請紀委、發改、財政等相關監督部門全過程監督。 整個招標過程嚴格按照招投標法和相關法律法規及有關文件要求規定進行，確保了所有項目招標的公開、公平、公正。

（3）強化管理，對建設過程實行全員管理。 投資、進度、質量、安全是管理的著力點，從工程開工、工程款支付、工程變更、中間驗收、完工驗收、工程結算及資料的及時歸檔等各個階段實行規范管理。

在整個項目實施中，中心實行“對內分線、對外分片”。 中心將全縣15個鄉鎮按照工程數量的多少劃分為三個片區，每個片區由兩名副局長任分管領導，一名建管中心副主任負責到工地租房，吃、住在工地，隨時督促和掌握施工進度，協調問題和解決矛盾。工程通過驗收后移交運行管理單位，實行終身責任制。中心每周五收集各項目進度，每周一召開一次例會，每個月發一次通報。

監理單位也嚴格按業主現場管理要求，現場監理人員相應分為3個片組，根據每個片組施工項目的多少，相應配備現場監理工程師和監理人員的人數，再由3個片組自主將各組的任務分配到人，同時各片組相應配合業主各現場管理片進行督查，對發現的問題及時同業主現場管理人員匯報，及時采取整改措施，要求在施工例會上進行點評。 開工前，以會議的形式總監對現場監理人員進行上崗技術講授和提出要求，并人手一本監理手冊。

（4）加強工程資料管理。 建管中心設置了檔案室、資料室，并配備了專人專職負責。 對正在實施的中間資料進入資料室，對以完結工程進入檔案室。按照《檔案法》、《水利基本建設項目工程檔案資料管理規定》、《水利水電建設工程驗收規范》等水利工程檔案法律和規章，結合單位的實際情況，制定了一個統一的分類標準，完善了標準化管理規章制度，按照統一標準實現了檔案編制、收集、整理、編目、保管及提拱利用的系統性、完整性、實用性。

通過實行項目建設集中管理，使水務建設項目技術力量更集中、分工更明確、責任更具體，有效保障了水利建設資金使用安全和工程建設質量安全。

3 存在的主要問題

盡管目前桃江縣在加快水利工程建設和管理體制改革方面取得了一定的成績，但還存在不少問題制約著桃江水利的發展。

（1）基礎設施薄弱。 桃江縣多數水利工程建于20 世紀60、70年代，工程規劃不一，建設標準不高，且由于地理位置特殊，每年都有大量水利工程因水災而造成不同程度的損毀。3個萬畝堤垸，尤其是花果山和牛潭河垸險工險段多，整體防洪標準低。 209座中小型水庫中，還有近100 座病險水庫。12 734 口山塘除小部分清淤加固外，大多淤塞嚴重，蓄水功能退化。 494 處1.37萬kW 的電灌機埠，灌溉任務重，多數為超期服役。 桃江縣水利基礎設施薄弱的現狀在短期內難以迅速改變。

（2）體制機制不順。 目前桃江縣急需改造建設的小水庫、小山塘、小河壩、小渠道、小電灌等“五小”水利工程，國家缺乏明確的政策支持和穩定的資金投入，這與該縣“五小”水利工程設施急需改造的現狀極不相適應；上級對項目實施必須實行涉農項目整合，集中連片建設的要求致使各鄉鎮、村難以均等受益；項目規劃上的具體要求，致使一些急需改造的項目無法進入規劃，與實際需要不相適應。

（3）項目建設環境不優。目前，由鄉鎮負責施工的水利建設項目中，借征地補償漫天要價，挪用水利資金實施其他公益性工程，打項目資金主意彌補村級資金不足，沒有資質的地方隊伍強行承攬項目等現象尤為突出，造成施工隊伍無法進場，項目無法開工，嚴重影響了工程進度。

（4）隊伍力量不強。大量的水利設施，大規模的水利建設和管理都需要充足的人員作保證。 由于體制問題無法實現鄉鎮之間人員的流動和調劑，鄉鎮水管站人員編制分布極為不平衡（有的鄉鎮10 多個人，有的鄉鎮僅1 人從事水利工作），又由于多年沒有招聘新的技術人才，加上退休、分流后未及時補充，鄉鎮水管站人才嚴重缺乏，造成基礎水利設施管理上的缺位。水務局下屬二級機構，特別是克上沖水庫管理處和碧螺水庫管理所，由于人員待遇、工程設施維護經費的嚴重不足，加上水費收繳困難，還承擔著沉重的維持正常運轉和職工穩定的壓力，既影響工作積極性，又影響項目爭取。水務局機關專業人才緊缺，無法適應當前繁重的防汛抗旱、水利建設和管理、水行政執法的需要。

4 建議及對策

針對以上提出的幾點問題，建議從以下幾個方面加以解決：

（1）強化立項爭資。充分利用國家擴大內需，加強基礎設施建設的機遇，按照“規劃先行”的原則，扎實搞好水利規劃的申報工作，重點編制好洞庭湖生態經濟圈建設水利規劃、農村河道治理和灌溉發展規劃，爭取更多的項目進入國家規劃；強化信息溝通，勤跑腿、多匯報，加大立項爭資力度，進一步改善水利基礎設施條件。

（2）加強水利工程建設與管理。通過加大投入，進一步加強水利基礎設施建設。 建立水利建設市場準入制度，把好施工隊伍和監理隊伍關，選擇真正有實力、有資金、有技術力量和質量意識強的施工隊伍。同時要按照“建得成、管得好、用得起、長受益”的總體要求，重視建成工程項目的后續管理，最大限度地發揮水利工程項目的經濟和社會效益。

（3）優化項目施工環境。首先要加強政策宣傳。各鄉鎮各有關部門要通過廣播、電視、網絡等媒體，采取張貼標語、懸掛橫幅、巡回宣傳、召開座談會等方式，進一步加大國家水利政策法規的宣傳力度，形成濃厚的水利建設氛圍。 其次要強化責任落實。 要安排專職領導干部負責聯系工程項目，跟蹤施工進度，協調化解施工過程中出現的糾紛和矛盾。 水利、公安、安監等相關部門要充分發揮職能作用，進一步落實責任，加強協作配合，營造良好的施工環境，強力推進水利項目建設。第三要嚴格責任追究。對組織不力、未完成水利建設任務的責任單位負責人，將進行嚴肅問責；對持續發生2 次以上阻工事件且每次導致水利工程停工時間超過24小時的鄉鎮，在全縣進行通報批評；對持續發生3 次以上阻工事件的，對該鄉鎮黨政主要領導進行約談。

（4）充分發揮農民用水戶協會的作用。 桃江縣自2002年以來，就開始針對小型水利工程建設管理中存在的突出問題，在全縣開展了農民用水戶協會建設的探索與實踐。 以“大協會+小協會（用水組）+用水戶”等管理模式組建了農民用水戶協會，探索建立了“政府引導、農民主體、適當補助、建管結合”的新機制，有效破解了小型水利工程投入不足、效益衰減的難題，真正實現了“農民的事農民辦，用水難題協會解、水利建設資金協會籌”。 到2009年，全縣注冊的農民用水戶協會148個，參會農戶4.7萬戶，受益農民16萬多人。 但近幾年來，農民用水戶協會發揮的效益日減，部分協會甚至停止了運轉，歸根結底是缺乏長效管理運行機制。協會日常經費無保障，管理制度待改進。 建議對涉及小型農田水利建設的項目資金，在開展農田水利建設時，優先安排用水戶協會的項目。 項目實施后，工程交給用水會協會管理，既能達到項目實施目的，又能為農民用水戶協會增添活力。

（5）加強隊伍能力建設。 充分調研，盡快理順鄉鎮水管站體制，努力增加鄉鎮水管站經費保障；積極探索對水務局下屬水管機構實行改革的路子和辦法，努力增強單位活力和干職工積極性；加強對縣鄉水利人員培訓教育，提高業務能力和素質；通過引進人才、招聘考錄人才充實水利隊伍，增強水利發展后勁。