電子政務信息資源共建與共享中的問題及對策分析

景麗

(河南財經政法大學，河南 鄭州 450002)

在中國信息化發展進程中，電子政務作為提高辦公效率、降低行政成本、改善公眾服務、提升政府形象的期望模式，如雨后春筍一般出現在神州大地上。各級政府和領導把電子政務作為信息化工作重點，投入大量資金和精力進行電子政務建設，取得了一定的成效，但是也顯現出一些問題，如投資和收效不成比例，建設成本太高，存在大量“信息孤島”，資源難以共享。其中最為突出的是信息資源共享程度低問題，阻礙了我國電子政務的發展。因此，研究如何進行電子政務信息資源的共建與共享問題對于推進我國電子政務發展具有重要的意義。本文針對此問題，明確政務信息資源共享的主旨內涵，剖析電子政務建設中信息資源共建和共享的制約因素并給出相應對策。

1.政務信息資源共享的主旨內涵

政務信息資源共享是指在政府各部門將擁有的可共用信息資源最大程度的公開，使其他部門、企業、個人可以公開、公平的利用這些信息資源。電子政務信息資源共享則是指基于網絡等電子信息技術，在特定范圍內以電子信息為主要內容的政務信息資源共享。

一般來說，信息資源可以分為政府信息、公益信息、商業信息三種類型，其中政府信息資源是國家資源，是全社會的公共資源和公共財富。政府信息資源是一切產生于政府內部或雖然產生于政府外部但卻對政府業務活動有影響的信息的統稱。由于這些資源常常直接關系到國民經濟和社會發展的狀況與水平，因此加強管理、合理開發和有效共享這些資源是電子政府工作的當務之急。從信息資源共享和保密的特點與要求來看，信息資源主要包括四種類型:(1)可以完全對社會公開的信息，如國家信息政策和法規信息等;(2)只在指定的系統或部門之間(含內部)共享的信息，如公安系統、工商系統、稅務系統等部門或部門間流通的信息等;(3)只在本系統或部門內部共享的信息，如內部會議紀要等;(4)只對某一或某些特定的個體開放的信息如有關國防部署、尖端科學技術發展計劃等。信息資源共享就是借助計算機網絡平臺，對不同級別的信息進行不同處理，如第一類信息，可以通過政府網站直接發布出去，第二類信息則要協調各部門，屬于當前信息資源共建中的重中之重，對于第三、四類信息則需要不同級別的保密。

2.信息資源共建與共享的制約因素及對策分析

在我國電子政務建設進程中，各級政府已經認識到信息資源共建與共享的重要性，也發現很多問題，如保障性法規滯后、信息安全、數據加工標準不統一等。這些問題比較突出，很多文獻已經對這些問題進行了研究，在此不再贅述。本文主要研究電子政務建設中認識誤區和政府部門間數據共享兩個問題。

2.1 認識誤區造成信息資源開發利用與共享不足

在電子政務建設過程中政府曾經存在著認識上的誤區:重視硬件投資，忽略軟件開發;重視門戶網站形象，忽略網站的功能;重視數據庫建設，忽略數據的共享。這些認識誤區造成目前信息資源沒有得到充分開發和利用，形成投資不小，收效不高的局面。由此引發了民眾的不滿，各級政府和官員也為此感到失望。實際上我國各級政府在電子政務建設方面還是有成效的，如大部分政府網站能夠實時發布信息，數據可以通過網絡上報，居民可以通過網絡銀行進行在線支付等，只是目前還不能為公眾提供更深層次的服務，其主要原因是數據不能互聯，信息資源不能共享。

電子政務作為一項復雜工程影響社會各個方面，不可能一蹴而就，對此政府、官員和民眾應該有心理準備。國外在發展電子政務時也注意到這個問題，歐委會將電子政務劃分為四個階段:網上發布信息階段;網上單向溝通階段;網上雙向溝通階段;網上處理事務階段。目前我國電子政務進展處于第一和第二個階段，之所以沒有取得滿意的結果，主要是因為在前兩個階段投入的時間和精力比較多，投入和收效比例嚴重失衡。我們有發達國家和地區的前期經驗可以借鑒，電子政務進展緩慢，政府認識上存在誤區，管理上存在漏洞，應該加強學習，提高認識，改進管理。

目前，各級政府應該糾正認識誤區，明確電子政務建設目標;借鑒國外成功經驗，緊跟世界步伐。調整建設工作思路，有效利用現有資源，對信息資源進行統一規劃。電子政務發展到今天，出現的很多問題不是技術問題，而是認識和管理問題。然而很多人往往把這些問題歸結為技術問題，例如有人提出建設電子政務缺乏信息人才就是把電子政務發展問題歸結于技術問題，政府采納建議大量引進專業人才，而這些人才僅僅從事日常的操作，專業技能得不到發展。因為整個電子政務系統功能不夠，數據不能互聯互通，即使再高級的專業人才也無能為力。人們提出缺乏技術人才只能說明電子政務系統易操作性差，如果電子政務系統操作界面友好，功能強大，操作方便，使用起來就像利用IE瀏覽器上網一樣簡單，就不會有那么多人提出缺乏專業技術人才。因此建議省級政府應該有電子政務技術中心，負責全省電子政務工程的統一開發。該技術中心需要高端專業人才，國家也應該有相應技術中心對各個省級技術中心進行協調管理。這樣有利于標準統一，技術統一，在高級層面上對數據資源進行統一管理。我國各級政府都在建設電子政務工程，各自為政，不可能做到數據統一、數據共享。目前我國縣級及偏遠地區的電子政務發展形勢不好，在這種情況下，上級政府不能一味進行資金支持，而應該進行技術支持，即進行信息托管，目前遠程托管技術已經很成熟，只要有網絡的地方，電子政務功能就不能存在受限問題。這一點我國銀行系統做的比較好，也比較成熟，國家和省(或自治區)兩級政府應該把銀行系統的做法移到電子政務工程中來。

2.2 政府各部門之間的信息資源處理系統協同不足。

我國信息資源約有80%在政府部門，但大量的政府信息資源分散在各職能部門，缺乏統一的開發和整合，信息資源開發利用明顯滯后于信息網絡建設，具有權威性、規模化、規范化的綜合數據庫不多，存在“專用數據庫多，網絡共享數據庫少”的問題，一方面是資源不足，另一方面卻是資源閑置，形成一個個信息孤島，限制了信息資源的綜合利用。近幾年這個問題尤為突出，已經嚴重阻礙了電子政務的發展。

當前我國政府組織結構是縱向層級制和橫向職能制兼有的雙向結構，在條塊分割的管理體制下，信息主要在系統內流轉。隨著信息技術的發展，政府管理的需要，政府各個部門雖然大都擁有自己的信息系統、通信網絡、數據庫，但是這些系統基本上是相互不同的垂直系統。部門信息系統各自管理，彼此獨立;部門之間的網絡相互隔離，大多通過公眾網絡才能實現某種程度的互通;部門之間數據獨占，不能共享，甚至互相保密;部門終端之間不能互通，通信不暢加之政府部門對信息供給的獨占性較為嚴重、缺乏宏觀調控，造成了當前信息資源建設分散平行和重復浪費的現象，也影響了信息資源建設的質量，從而阻礙了信息的共享。

此種情況下，人們總是想到用信息技術手段來解決，但通過技術手段實現信息化往往需要對許多政府部門的利益、職權等作較大調整，這會對信息共享的推進工作帶來很大的阻力。因此只能按照規劃和階段性目標逐漸進行建設和完善，以期實現數據利用的最大效率和最佳配置，這是同全社會的信息化程度相適應的。

為保證資源共享必須進行資源重組共建，這種重組共建并不是對數據資源進行物理上的集中，物理上重組重建成本太高，得不償失，而且會造成一些機構和人員爭搶數據的管轄權，引發不必要的矛盾。信息資源重組重建是邏輯上的集中，就是所有信息資源由區域最高政府指定某一部門統籌規劃，利用計算機網絡技術和軟件技術進行邏輯劃分，統一規劃各行政部門之間信息資源，這樣數據物理上分散，邏輯上集中。政府在實施方案之前，要進行統一規劃，保證數據的一致性。

實現這種模式的信息資源重組共建，建議利用信息檢索技術。谷歌、百度沒有行政力量，不靠數據集中，僅靠檢索能力已取得了信息資源整合的巨大成功，這種技術和策略電子政務資源共建可以借鑒。利用檢索技術能夠繞過行政障礙實現低成本的資源整合，數據的物理集中已不再是資源整合的關鍵。數據還是由原主管部門向外提供，面對用戶的信息查詢可以通過檢索軟件遍訪各部門的數據庫，再將各部門的查詢結果整合向用戶提供，其效果與物理上集中數據是一樣的。這樣不僅能降低成本，還能提高數據質量。信息資源整合不是目的，應用效益才是目的，只有能夠創造效益的整合才值得去做。

［1］胡平，甘露，羅凌霄.地方政府部門間信息共享的影響因素間關系研究［J］.管理工程學報，2009，23(3):85－89.

［2］黃林莉.電子政務讓每個歐洲人受益——歐盟電子政務發展重點［J］.電子政務，2009，(11):16－20.

［3］國務院信息化工作辦公室.國家電子政務總體框架(國信〔2006〕2號)［S］.北京:國務院信息化工作辦公室，2006.