民事、行政交叉司法機制的困局與出路

韓 波

（中國政法大學，北京 100088）

一、民事、行政交叉案件的困局

交叉案件是目前引起全國各地法院高度關注的問題之一。據了解，審判實踐中，行政與民事交叉的案例已達50%①。各地法院也不約而同地對此類案件的問題進行了調研。根據孫振慶等的《關于行政民事交叉案件的調研報告》，此類交叉案件特點有：第一，法律關系復雜，且大多數案件皆由民事爭議引起；第二，類型比較集中；第三，訴訟程序啟動次數多；第四，解決糾紛所需時間長；第五，處理方式不統一，總體上保守；第六，引發矛盾多而持久。這類訴訟導致很多涉訴群眾意見較大，易引發持續沖突結怨或者尋求“見效更快”的群體上訪或越級上訪，是不可忽視的影響社會和諧的長期隱患②。上述調研報告，進行的是“全景式”的實證分析。該報告關于民事、行政交叉案件的特征以及引起的訴訟弊端方面的結論與訴訟實踐是大體契合的。同一時期，政府法制工作部門的同志也發表了《關于審理行政登記案件有關問題的調研報告》。據此調研報告，在涉及民事與行政交織問題的行政登記訴訟中，真正產生爭議的根源在于當事人之間的民事法律關系，由于登記機關的職權所限，其無權對作為登記基礎的民事法律行為進行實質審查，相關法律也不可能要求登記機關作出某種實質性的判斷，因此，只要登記行為符合法律規定，在行政審判中就應當予以維持，但這絕不意味著對權利或事實狀態真實性的確認，民事審判也不可能以此為據進行裁判。同樣，基礎性的民事法律行為有效，登記行為也可因違反審查要件、程序瑕疵等原因而被確認違法，但這也不意味著對實體權利或事實狀態的否認。民事裁判一旦形成，權利人可根據其內容直接向登記機關重新申請登記，完全沒有必要以此為據再行提起行政訴訟③。比較而言，行政機關對于民事、行政交叉案件產生的根源有更為深刻的認識，在解決方案上主張理性看待行政訴訟的功能。總體上看，民事、行政交叉案件存在范圍的普遍性、表現形態與處理過程的復雜性、對于民事生活以及社會秩序影響的深刻性已經成為各界共識。理論上的爭議與分歧、立法的“碎片化”、實踐中的左右為難已經使民事、行政交叉司法機制陷入困局。

二、民事、行政交叉案件處理模式的規范分析

（一）依序審理模式的規范分析

第一，裁量型依序審理模式規范分析。我國《民事訴訟法》規定,本案須以另一案的審理結果為依據，而另一案尚未審結的，人民法院應當中止訴訟；最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十一條中亦有類似規定。這是目前解決民事、行政交叉案件的基準性規范，依法規范可形成一種可稱為裁量型依序審理模式的民事、行政交叉案件的處理模式。裁量型依序審理模式的特點是先發生訴訟程序需要等待后發生訴訟程序的結果、需要中止訴訟，對于本案審理是否需要以另案審理結果為依據的判斷取決于辦案法官的自由裁量，具有一定的隨機性。如果后發生訴訟程序延宕不休，易產生拖延訴訟的弊端。

第二，民事前置模式規范分析。2010年最高人民法院頒行的《最高人民法院關于審理房屋登記案件若干問題的規定》第八條在涉房屋登記案件中確立了民事訴訟先于行政訴訟的民事前置處理模式。這種模式理論上的合理性在于，買賣、共有、贈與、抵押、婚姻、繼承等民事法律行為往往構成房屋所有權形成的原因事實。房屋所有權的確定以上述民事法律行為形成的民事權利與義務的確定為前提條件。從審判專業優勢角度看，由民事審判庭進行的民事審判更適合于確定上述民事權利與義務。在民事行政交叉案件中，房屋登記案件所占比例較大。民事前置模式在房屋登記案件中的確立解決了實踐中無法可依、操作混亂的問題，是一大進步。

第三，行政前置模式規范分析。根據最高人民法院《關于審理證券市場因虛假陳述引發民事賠償案件的若干規定》第六條、第十一條的規定，就證券虛假陳述引發的民事、行政交叉案件而言，目前司法解釋確立的是行政前置的處理模式。不但證券虛假陳述行政處罰決定是受理證券虛假陳述民事賠償案件的前提條件，而且證券虛假陳述行政處罰決定的內容也構成審理證券虛假陳述民事賠償案件的事實基礎。如果證券虛假陳述行政處罰決定被撤銷，證券虛假陳述賠償案件就喪失了獲得受理與審理的基礎，因此，后者就沒有繼續進行下去的必要性。上述民事、行政交叉案件處理方式實際上是將證券虛假陳述的事實判斷權交給行政機關的分權模式的自然延伸。一般認為，這種處理模式理論上的合理性在于，證券行政管理機關在判斷證券虛假陳述行為方面比法院更具有專業優勢與行政職權優勢。不過，這種分權模式與相應的民事、行政交叉案件處理方式也引起一定爭議，其爭議焦點在于證券行政管理部門同時作為證券發行審批機關、監督機關和證券虛假陳述行為的認定機關是否會在機制運行中出于自我保護的動機而喪失公正性。

（二）合并審理模式

第一，行政訴訟合并民事訴訟模式的規范分析。1999年《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干解釋》第六十一條規定，被告對平等民事主體之間民事爭議所做出裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。這條規定被認為是行政訴訟兼理民事訴訟的民事、行政交叉案件處理模式的法律依據。不過，這條規定的適用范圍是有限的，僅限于行政裁決與民事爭議相互交叉時的情形。而且，最高人民法院應當對不服行政裁決的訴訟性質作出司法解釋，同時，法律應當賦予人民法院審理這類行政裁決糾紛的司法變更權④。如上述行政法學專家所言，法院要將民事爭議合并審理必須具有變更行政裁決行為的司法變更權。不過，授予行政審判組織司法變更權，是否會引起一系列連鎖反應，值得考慮。在此問題解決前，可以說此種處理模式是帶缺陷運行的。

第二，民事訴訟合并行政訴訟模式的規范分析。2002年5月21日最高人民法院針對北京市高級人民法院請示所作的《關于專利法、商標法修改后專利、商標相關案件分工問題的批復》中指出，對于人民法院受理的涉及專利權或者注冊商標專用權的民事訴訟，當事人就同一專利或者商標不服專利復審委員會的無效宣告復審決定或者商標評審委員會的裁定而提起訴訟的行政案件，由知識產權審判庭審理。上述司法解釋明示人民法院有權在民事訴訟中審查專利復審行為與商標評審行為的合法性，被認為是民事訴訟兼理行政訴訟的民事、行政交叉案件處理模式的法律依據。民事審判庭是否具備適合審判涉及專利、商標行政訴訟案件的能力，是這種模式令人質疑之處。

總而言之，我國目前的法律規范形成解決民事、行政交叉案件的兩種（依序審理與合并審理）五類（裁量型依序、民事前置、行政前置、民事訴訟吸收行政訴訟、行政訴訟吸收民事訴訟）處理模式。就筆者掌握的當前的法律規定而言，除裁量型依序審理模式外，民事前置模式、行政前置模式、民事訴訟吸收行政訴訟模式、行政訴訟吸收民事訴訟模式四類具體的民事行政交叉案件處理模式呈條塊狀分布于不同類型案件中。可以說，民事、行政交叉案件處理的規范體系雖然初具規模，產生了一定積極效果，但是，進一步填補、完善的空間仍然很大。具體法律規范的明確規定是克服目前民事、行政交叉司法機制弊端的根本所在，也是當務之急。

三、現有代表性改革建議分析

（一）類型化處置方式

楊榮馨、金俊銀、江偉、范躍如等學者都提出過民事、行政交叉案件類型化處置的建議。近期有學者基于民事、行政交叉案件類型分為民事輔助型交叉案件（民事必要型交叉案件與民事關聯型交叉案件）、行政輔助型交叉案件（行政必要型交叉案件、行政關聯型交叉案件）、行政爭議和民事爭議并重的交叉案件的基本判斷，提出針對民事、行政交叉案件的不同類型確定不同的訴訟程序模式的主張⑤。這一方案在民事、行政交叉案件的類型劃分上進行了充分的思考與細致的總結，顯著的優點是深化了依序審理模式的適用范圍與次序安排，明確了何種情形先行后民、何種情形先民后行，對審判實務有參考價值。不過，這一方案仍有不少疑點。首先，將是否以實質審查為前提條件作為區分行政必要型案件與民事必要型案件的標準是否妥當值得推敲。行政行為中所進行的審查究系實質審查還是形式審查爭議很大。比如，對房屋權屬登記前的行政審查究竟是實質審查還是形式審查就存在較大爭議。其次，民事關聯型案件、行政關聯型案件、行政爭議與民事爭議并重案件的區分標準不夠明確。據提出上述方案的學者的分析，兩種關聯型案件的共性是發生關聯爭議。行政關聯型案件與民事關聯型案件相比，其區別在于前者當事人的爭議主要是民事爭議。據筆者觀察，將行政關聯型案件作為民事關聯型案件亦無明顯不適。行政爭議與民事爭議并重案件與上述兩種關聯型案件的界限也很難區分。再次，行政附帶民事訴訟模式與并案審理模式分別針對民事必要型案件與并重案件的合理性及其操作差異很難區分。最后，兩種關聯型案件采取不同處理方式的合理性也令人疑惑。

（二）行民一體化思路

湖南省桃源縣法院法官認為，應當建立一種新的以綜合合議庭為基礎的“行民合一”的審判模式⑥。上述行民一體化改革思路以涉房屋登記民事、行政交叉案件為研究范圍并不關涉其他類型的民事、行政交叉案件。應該說，2010年最高人民法院《關于審理房屋登記案件若干問題的規定》的頒行也意味著在涉房屋登記民事、行政交叉案件處理方式上對這種改革思路的否定。不過，提議者的思維過程對我們仍有啟示價值：第一，在民事、行政交叉案件處理方式的選擇上需要結合發生爭議的具體法律行為或者民事訴訟中的案由具體分析、具體確定，具體安排要有充分理由。在此建議中，提議者對行政訴訟程序為主導程序的論證很難讓筆者信服。最高人民法院在《關于審理房屋登記案件若干問題的規定》中規定的處理方式是審慎、全面分析、權衡后的結果。第二，此類案件不適合行民一體化的處理方式并不意味著所有民事、行政交叉案件的處理都不能適用這種處理方式。第三，這一改革方案中特別推崇的綜合合議庭設置，對于打破現有審判組織分工固有格局具有積極意義。

（三）民行一體化思路

安徽省旌德縣法院法官提出民事訴訟兼理行政爭議思路。在民事訴訟中可以審查房屋權屬登記行為的合法性。將行政爭議和民事爭議納入一個訴訟程序中解決，既可以解決行政行為的合法性問題，又可在同一訴訟中對當事人實體權利義務作出統一的判決。在此程序中行政機關可以作為無獨立請求權第三人⑦。這種改革思路也以民事、行政交叉情形突出的房產登記案件為案件樣本類型。它的突出特點是在現有的民事前置模式基礎上向前又邁出一步，直接由民事審判庭對基礎民事法律關系與房產登記行為進行審理與判決，該判決生效后作為房產登記簿變更的依據。此種民行一體化模式能否在現有知識產權案件范圍基礎上有所擴大以及擴大的可能幅度，很大程度上取決于立法（含司法解釋）層面的推進力度以及審判人員知識結構與審判能力的兼容性，在一定意義上還取決于社會上對民事審判組織審查行政行為的正當性的共識的強弱。不過，上述基層司法實踐中產生的建議還是提示了民事、行政交叉案件處理模式的一種可能性，表達了一種謀求程序效益最大化的期待。

可以說，來自司法實踐的改革思路是學界改革思路在實踐中回饋的結果。據上述分析，梳理我國司法實踐中對民事、行政交叉案件處理模式的改革思路，可以發現雖然其中合并審理傾向非常明顯，借鑒日本“當事人爭訟”程序的意向強烈，但是，在合并審理模式適用的范圍與條件上很難達成共識。就當下條件而言，改良而非徹底廢止依序審理模式、明確合并審理模式適用的范圍與條件，是較為穩妥的選擇。

四、民事、行政交叉狀態與司法機制革新漸進路徑

（一）民事、行政交叉狀態

學界與實務界對民事、行政交叉案件的研究成果大都涉及此類案件的類型劃分，但并未達成共識。筆者認為請求與事實是司法裁斷過程兩大基本要素，有必要以請求與事實作為區分標準對此類案件交叉狀態進行類型劃分。基于此類案件中當事人請求之間及請求與事實之間的相互關系，可將此類案件交叉狀態分為四種情形：一是請求競合型交叉狀態。此種狀態的特征是一方當事人基于一個自然生活事實，為了一個目的，同時或者先后提起民事訴訟與行政訴訟。第二，請求對立型交叉狀態。此種狀態的特征是一方當事人提起民事訴訟，而另一方當事人提起行政訴訟，民事訴訟中的請求與行政訴訟中的請求相互對立。兩類請求的交叉點是一個被行政行為（行政登記或者行政確認等）確認并固定的事實狀態。第三，請求聚合型交叉狀態。此種狀態的典型特征是民事訴訟中請求的目的與行政程序中請求的目的不同，二者盡管有關聯但是具有明顯的相互獨立性。不能因為民事訴訟請求與行政訴訟請求的關聯性而抹殺二者的相互獨立性。這兩種請求處于聚合狀態，這種狀態可以界定為請求聚合型交叉狀態。第四，復合型交叉狀態。此種狀態的特征是不論提起民事訴訟還是行政訴訟，事實已經在行政程序中審查、確定，請求也在行政程序中被處理。在前三種狀態下，民事訴訟與行政訴訟的關聯是事實關聯，出現爭議的事實狀態是行政程序的結果。而在復合型交叉狀態下，民事訴訟與行政訴訟的關聯是事實與請求的復合關聯。

（二）司法機制革新漸進路徑

第一，近期解決方案。在請求競合型、請求對立型兩種交叉狀態下，發生爭議的事實狀態形成于行政程序，事實認定的初始依據卻是民事行為，宜采民事前置處理模式先行確定事實并作出判決，當事人可持生效判決請求行政機關變更相應的行政登記或其他行政行為，若受阻再提起行政訴訟。如果已經有行政訴訟被法院受理，在行政機關依照生效民事判決書對行政登記或其他行政行為進行相應變更后，當事人順理成章地會申請撤回行政訴訟。在請求聚合型狀態下，發生爭議的事實狀態形成于行政程序，事實認定的初始依據也是行政行為，宜采行政前置處理模式，在行政訴訟后通過相應行政程序確定事實，再依據事實確定狀況決定是否進行民事訴訟。如果已經有民事訴訟被法院受理，當事人可以據事實確定狀況決定繼續訴訟還是撤訴；繼續進行訴訟，因有行政程序確定的事實，法院事實認定的效率與可靠性都會大大提升。在復合型交叉狀態下，事實與請求復合于行政程序中，宜采合并審理模式。目前進入復合型交叉狀態的典型案件類型是行政裁決案件。行政裁決是通過行政途徑解決特定民事糾紛的解決方式，其解決糾紛中的基礎法律關系是民事法律關系。行政裁決行為的合法性取決于對民事權利、義務分配的正誤。在行政訴訟中先判斷行政裁決行為的合法性再“附帶”審查行政裁決中對民事權利、義務分配的正誤，實為本末倒置之舉。判斷行政裁決行為的合法性的依據與判斷民事權利、義務分配正誤的依據大相徑庭，很可能產生行政裁決被判定合法，而民事法律關系中權利、義務分配錯誤的實體公正“流失”現象。在行政裁決案件的復合型交叉狀態下，采民事訴訟程序中合并審理處理模式是務本、安基之策。其他進入復合型交叉狀態的案件亦宜斟酌、權衡基礎法律關系判斷的最佳所在。

第二，遠期解決方案。從長遠考慮，設立交叉型案件綜合審判庭是值得嘗試的改革方案。這種方案的基本內容是，在現有的民事審判庭、行政審判庭、刑事審判庭之外再單獨設立交叉型案件綜合審判庭。立案庭或者某一審判庭在發現交叉型案件后，須將案件移送交叉型案件綜合審判庭；當事人也可申請，將在審案件移送交叉型案件綜合審判庭。交叉型案件綜合審判庭中有民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟三專業類型的審判員。根據交叉型案件的類型，綜合審判庭在案件涉及的專業類型審判員中隨機確定相應的審判員并組成綜合合議庭。經此改革，交叉型案件的訴訟遲延、判決矛盾弊端自將消弭。

注釋：

①陳煜儒：《行政與民事爭議交叉案例已達50% 民事行政哪個先審各地做法不一》，《法制日報》2008年12月8日。

②孫振慶、趙貴龍、劉崢：《關于行政民事交叉案件的調研報告》，《法律適用》2008年第6期。

③白山云、楊藹：《關于審理行政登記案件有關問題的調研報告》，《法制建設》2008年第2期。

④張樹義主編：《糾紛的行政解決機制研究——以行政裁決為中心》，中國政法大學出版社2006年版，第129頁。

⑤許尚豪：《民事、行政交叉案件訴訟程序研究》，《山東大學法律評論》2007年卷。

⑥童芳：《不動產被“動”后的司法救濟——房屋權屬登記行民交叉案件審理模式探究》,中國法院網，最后登錄時間：2012年9月28日。

⑦羅志榮：《論房產權屬登記行政與民事交叉案件的審理》，http://www.ahcourt.gov.cn，最后登錄時間：2012年9月16日。