美國慈善事業(yè)監(jiān)管機(jī)制的啟示

韓振秋

胡錦濤總書記在黨的十七大報(bào)告中第一次將發(fā)展慈善事業(yè)納入社會(huì)保障體系之中，第一次明確了慈善事業(yè)與我國社會(huì)保障制度之間的關(guān)系，第一次界定了慈善事業(yè)在我國社會(huì)保障體系中的地位，即慈善事業(yè)是我國建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的補(bǔ)充，是改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的崇高事業(yè)。事實(shí)上，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人們生活水平的提升以及公民意識(shí)的增強(qiáng)，人們進(jìn)一步看到現(xiàn)代慈善公益事業(yè)不僅是正確處理各種社會(huì)矛盾的一個(gè)重要途徑，而且是衡量社會(huì)進(jìn)步的一個(gè)重要標(biāo)尺。慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大更是呈現(xiàn)出可喜的局面。截至2011年底，全國共有社會(huì)組織45萬多個(gè)，其中社團(tuán)24萬多個(gè)、民非組織21萬多個(gè)、基金會(huì)近2400個(gè)。有一大批社會(huì)組織將公益慈善作為發(fā)展宗旨，組織實(shí)施了數(shù)以萬計(jì)的公益慈善服務(wù)項(xiàng)目。慈善捐贈(zèng)規(guī)模逐年擴(kuò)大，2007年為300多億元，2008年和2010年的慈善捐贈(zèng)總額均超過千億元。然而，在慈善事業(yè)迅速發(fā)展的今天，伴隨公益慈善實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)代慈善理念的日益深入，我們清楚地看到整個(gè)慈善運(yùn)作系統(tǒng)仍存在監(jiān)管漏洞，慈善事業(yè)在一些方面存在著監(jiān)管不到位或監(jiān)管不力的問題。認(rèn)為“有警察、有紅燈”，就不會(huì)有人交通違規(guī)。那么，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的有效監(jiān)管呢？美國的慈善監(jiān)管措施給我們很多有益的借鑒。

借鑒一：政府與慈善組織職能分離。美國政府自身的公共服務(wù)職能與民間慈善組織的服務(wù)職能是互相分離的，政府部門不直接介入慈善基金會(huì)和服務(wù)組織的人事、業(yè)務(wù)活動(dòng)，而是通過財(cái)政購買給予支持，通過法律和行政方式進(jìn)行監(jiān)管。政府不是慈善活動(dòng)的直接經(jīng)營者，而是引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者。政府與慈善組織之間沒有直接利害關(guān)系，這對(duì)于政府保持公正立場、發(fā)揮對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督管理十分有利。

借鑒二：高效的分層監(jiān)督。美國國家局（IRS）是聯(lián)邦政府中唯一負(fù)責(zé)非營利性部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府中再也沒有其他職能部門監(jiān)管非營利性機(jī)構(gòu)。除了政府監(jiān)督，美國還強(qiáng)調(diào)社會(huì)監(jiān)督，包括社會(huì)輿論、民間監(jiān)督、社會(huì)評(píng)估等措施。美國采取行業(yè)組織管理的方式發(fā)揮監(jiān)管作用，例如，總部設(shè)在華盛頓的基金會(huì)理事會(huì)是美國基金會(huì)中最大的、會(huì)員最廣泛的全國性組織，每年出版具有權(quán)威性的《基金會(huì)指南》年鑒，專門對(duì)大規(guī)模的私人基金會(huì)進(jìn)行調(diào)查研究工作，這也成為美國民間自主型慈善公益模式的重要特點(diǎn)。我國的監(jiān)管機(jī)制盡管也有多層次、多維度的特點(diǎn)，但監(jiān)管工作的真正落實(shí)卻很難，一方面有些監(jiān)管工作單靠政府一個(gè)部門力不從心，另一方面社會(huì)監(jiān)督渠道還不是很暢通、寬泛。

借鑒三：完善的信息披露制度。慈善組織運(yùn)行的透明度是取得社會(huì)公信力和公眾支持的重要保障。我國現(xiàn)行法律法規(guī)僅原則上要求慈善組織要接受財(cái)政部門的監(jiān)督或者政府有關(guān)部門的審查等，缺少詳細(xì)的、可操作性的規(guī)定，在財(cái)務(wù)公示制度方面也沒有具體明確的要求，這就使得慈善組織往往各行其是、無所適從，再加上對(duì)工作程序信息以及項(xiàng)目運(yùn)行效益等方面的內(nèi)容公示要求多數(shù)仍然是空白，很容易造成監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體之間出現(xiàn)信息不對(duì)稱的局面。一方面，美國相關(guān)法律規(guī)定了慈善服務(wù)組織和基金會(huì)負(fù)有向政府稅務(wù)部門和社會(huì)公開其財(cái)務(wù)、活動(dòng)等信息的責(zé)任，包括被動(dòng)公開和主動(dòng)公開兩種形式；另一方面，美國慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)作歷史悠久，一般的慈善機(jī)構(gòu)都建立了旨在約束本組織及其成員行為的較完善的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等，尤其是自主項(xiàng)目申請(qǐng)、款項(xiàng)撥付及運(yùn)營費(fèi)用的預(yù)算等都有一套嚴(yán)格的程序，而且任何公民都可以去慈善機(jī)構(gòu)查閱其賬目。在美國，非營利組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在聯(lián)邦層面有國家稅務(wù)局，在州政府層面有首席檢察官。根據(jù)美國國會(huì)2000年通過的一項(xiàng)國內(nèi)稅務(wù)法，包括慈善機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有組織，每年都必須向國家稅務(wù)局上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，提供十分詳細(xì)的信息，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單、前5名報(bào)酬最高的合同商名單以及籌款所需花費(fèi)等。更重要的是，該報(bào)表還要求提供與所有董事會(huì)成員有關(guān)的金融交易記錄。如果這些交易有問題，相關(guān)董事可能會(huì)被課以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)也可能失去免稅資格。此外，人們也可以通過寫信給國家稅務(wù)局的方式了解某些免稅的問題，公眾對(duì)其信息披露的要求不亞于上市公司。這些重大信息披露方面的制度措施輕松地拉近了民眾與慈善組織的距離，使民眾確實(shí)感覺到慈善就像美國卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾所說的：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。只有當(dāng)公眾看到或了解到自己捐獻(xiàn)的錢物最終是用在幫扶困難人群的身上，慈善組織才會(huì)得到公眾的信任。”

借鑒四：具有公信力的“第三方”機(jī)構(gòu)。美國具有公信力的民間專業(yè)獨(dú)立的慈善組織評(píng)估機(jī)構(gòu)，這些民間評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府和慈善機(jī)構(gòu)，它們相對(duì)公正的身份和立場使其擁有廣泛的信任度和影響力。經(jīng)過長期發(fā)展，美國形成了一大批專門對(duì)非營利組織，特別是對(duì)具有免稅資格的慈善組織進(jìn)行信息公開和機(jī)構(gòu)評(píng)估的公共慈善機(jī)構(gòu)。例如，美國的“指南星公司”、“慈善導(dǎo)航”等機(jī)構(gòu)都是獨(dú)立提供信息服務(wù)和第三方評(píng)估的力量，這些評(píng)估組織不接受被評(píng)估機(jī)構(gòu)的費(fèi)用或資助，而是通過其他經(jīng)費(fèi)資助來進(jìn)行評(píng)估，可以幫助公眾對(duì)比分析非營利組織的工作績效和誠信度。再例如，慈善信息局就是美國一個(gè)典型的具有公信力的“第三方”機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)由一些民間的管理者、學(xué)者、律師、會(huì)計(jì)師自發(fā)聯(lián)合成立的。上述的評(píng)估機(jī)構(gòu)因其“第三方”的身份，所做的評(píng)估自然很具有權(quán)威性和說服力，很容易發(fā)揮其對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用。目前，我國缺少慈善組織的同業(yè)自律組織，缺少獨(dú)立的、公信力強(qiáng)大的第三方評(píng)估組織對(duì)慈善組織的工作績效做出公正的評(píng)價(jià)、為社會(huì)公眾和社會(huì)組織選擇高效的慈善組織進(jìn)行捐贈(zèng)提供信息。

借鑒五：有威懾力的行業(yè)評(píng)級(jí)機(jī)制。美國設(shè)有專業(yè)慈善評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，為國內(nèi)的慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)，級(jí)別從高到低四星到無星不等。并且針對(duì)不同指標(biāo)，向公眾公布各個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下的排行榜，甚至包括囤積善款、財(cái)務(wù)危機(jī)、籌款回扣、劣等機(jī)構(gòu)CEO薪水等劣等排行。在這種評(píng)級(jí)機(jī)制下，慈善機(jī)構(gòu)為了維持信譽(yù)，就會(huì)自覺規(guī)范自身機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，尤其是自主的申請(qǐng)、撥付及運(yùn)營費(fèi)用的預(yù)算、核銷等都有一套嚴(yán)格的程序，從而保持慈善基金正常正確運(yùn)行。同時(shí)，慈善機(jī)構(gòu)也會(huì)紛紛提高自己運(yùn)作的透明度，這樣整個(gè)慈善行業(yè)的透明度自然就得到了增強(qiáng)。這種有威懾力的行評(píng)措施，也使得一些慈善機(jī)構(gòu)在自我監(jiān)督和管理過程中如坐針氈、小心翼翼，一般不會(huì)頂風(fēng)而上，這樣很好地起到了對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用。

總之，明確政府監(jiān)督管理責(zé)任以及理順政府與慈善事業(yè)的關(guān)系，確保慈善機(jī)構(gòu)真正成為獨(dú)立的社團(tuán)法人，建立統(tǒng)一的對(duì)非營利性組織的多層次行評(píng)等級(jí)機(jī)制都是解決我國慈善機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在問題的“良劑”，值得學(xué)習(xí)和借鑒。可喜的是，為了促進(jìn)慈善事業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，我國出臺(tái)了《中國慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015）》，提出了逐步完善促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策，加強(qiáng)政府對(duì)各類慈善事業(yè)主體的指導(dǎo)、支持和監(jiān)管的目標(biāo)。我國需要推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈(zèng)款物使用的追蹤、反饋和公示制度；建立健全慈善行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)制度，完善慈善公益信息統(tǒng)計(jì)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布慈善數(shù)據(jù)，定期發(fā)布慈善事業(yè)發(fā)展報(bào)告。相信未來幾年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)“政府監(jiān)管、民間運(yùn)作、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督的慈善事業(yè)管理體制和運(yùn)行機(jī)制”。