關于我國經濟適用房制度的思考

潘 超，康 星

（1.華中師范大學 法學院，湖北 武漢430079；2.華中師范大學 歷史文化學院，湖北 武漢430079）

一、我國經濟適用房制度存在的問題

（一）供需矛盾嚴重

根據國家統計局公布的數據，目前中國有98.5%的商品供大于求，1%的商品供求平衡，0.5%的商品供不應求，經濟適用房就位列這0.5%之首，供求比例高達1比5。然而，伴隨著社會旺盛的需求，經濟適用房的開發規模卻在逐年降低。在一些大中城市，這種供需矛盾表現得更加突出。與上述現象迥然不同的是，有些城市雖然建設了大量的經濟適用房，但由于設計、質量、選址等因素，不能滿足中低收入家庭的基本需求，單價偏高、面積偏大，超出中低收入家庭的支付能力，無法形成有效供給，造成表面上的供過于求。成都是一個典型的例子：至2005年3月，五城區中低收入家庭主動申請購買經濟適用房的比例不足5%；在7萬余戶可以申購的家庭中，有67000余戶沒有申請；到2005年6月僅賣出2210套，賣出率為36.32%，60%以上的經濟適用房空置。經濟適用房高空置率的存在是對社會稀缺資源的重大浪費。[1]

（二）背離社會保障初衷

首先，對象失控。根據《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和《經濟適用住房管理辦法》的規定，經濟適用房的購買對象是中低收入家庭。但是，由于我國缺乏明確和嚴格的收入申報制度，造成經濟適用房的購買對象失控，許多本不應該享受經濟適用房政策的高收入家庭通過隱瞞收入、利用關系、濫用私權等不正當手段享受住房福利。其次，價格失范。一方面，經濟適用房的單價過高；另一方面，經濟適用房的面積過大，造成房屋總價過高，中低收入者根本無力負擔，且面積過大會導致房屋數量相對減少，從而削減了受益人的數量。[2]再次，目標背離。有些家庭購買經濟適用房的目的不是解決居住問題，而是將其作為一種投資牟利的手段，完全背離了經濟適用房保障中低收入家庭基本住房權利的目標。例如，淮北的一處經濟適用房入住率不足十分之一，但是房屋出租的廣告隨處可見[3]，蘭州的經濟適用房十分之一被出租[3]。最后，經濟適用房制度還存在選址偏遠、增加困難家庭的生活成本等一系列問題。這些都是有違社會保障初衷的。

（三）監管缺位，法律責任缺失

關于經濟適用房的規定主要見于國務院七個部門聯合發布的《經濟適用住房管理辦法》。然而，該辦法只是概括地規定了政府和有關部門的職責，很多規定缺乏可操作性和有效性。并且，該辦法是由建設部等七個部門聯合發布的部門規章，立法層次較低，缺乏權威性。因此，在缺乏有效監管的情況下，政府官員很容易在利益的驅使下進行權力“尋租”，滋生腐敗。由于管理部門對購買資質審查不力，現實中出現大量騙購經濟適用房的現象。并且，學界和實務界對騙購行為的定性和認識存在分歧，目前立法并無明確的處罰措施，使騙購行為的收益遠高于其違法成本，騙購行為更加泛濫。

（四）缺乏退出機制

根據《經濟適用住房管理辦法》的規定，經濟適用房在達到規定年限后上市交易的，政府要收回一定比例的差價收益，但是，具體的操作方式與標準卻存在缺漏。從實物形態來看，受助家庭缺乏依法退出的機制，使經濟適用房喪失了多次循環用于住房保障的功能。一套經濟適用房只能解決一戶中低收入家庭的住房困難，對于家庭收入發生變化后，經濟適用房如何滿足其他中低收入家庭的安居需求缺乏相應的制度規定。現行經濟適用房制度中循環累積效應的缺失，導致我國住房保障體系難以建立。[4]

二、完善我國經濟適用房制度的必要性

（一）實務界和學界的態度

由于經濟適用房制度存在諸多問題，該制度的存廢引起了實務界和學界的廣泛討論，贊同和反對的意見和建議基本可以概括為以下兩種：觀點一，廢除經濟適用房制度。其中，最具代表性的人物是著名經濟學家茅于軾先生。他認為“經濟適用房既沒有效率也不公平，應予廢棄”。觀點二，保留經濟適用房制度，對該制度的具體操作問題進行系統分析并逐步完善。例如劉俊海教授表示：“開發經濟適用房可以讓低收入人群買得起，是既定政策，不能動搖，所以我不贊成河南因噎廢食取消經濟適用房。”實務界和學界部分人主張廢除經濟適用房，主要是因為該制度在運行過程中出現了很多問題，違背了住房保障的初衷，集中表現在購買資格的審查、權力尋租和滋生腐敗問題上。筆者認為，一項制度在運行中出現問題其實無可厚非，因為任何制度的設計都不可能是毫無瑕疵的，但不能因為在運行中引發了問題就不加分析地廢止該制度。況且有些問題并非經濟適用房制度所獨有，例如權力尋租和滋生腐敗的現象，在公權力運用的領域都有可能產生。是否保留一項制度，關鍵得看社會是不是需要該制度以及該制度通過改革能否得到完善。

筆者較為贊同保留經濟適用房制度的觀點。該制度有其存在的特殊價值，不能輕易廢除。至于有些學者主張用統一的廉租房制度取代經濟適用房制度，筆者認為是不合適的。雖然在我國當前的住房保障體系中，廉租房和經濟適用房都占據非常重要的地位，但是，前者的對象是低收入群體，后者的對象是中低收入家庭，二者是互相補充的關系，無法互相取代。一方面，廉租房的建設投入遠大于經濟適用房，如果把現有的中低收入家庭都納入廉租房的保障范圍內，政府將不堪重負；另一方面，中低收入階層占到總人口的70%左右，如果如此龐大的人群都蝸居在廉租房內，社會經濟的發展和政治的和諧將難以維系，因為住房嚴重影響著人們的心理和行為，住在廉租房內的人的安全感和幸福感會大打折扣。

（二）保留經濟適用房制度的必要性

首先，發展經濟適用房可以促進居住公平。隨著我國經濟的迅速發展，人民的生活正由溫飽型向小康型邁進，群眾對居住質量有了更高的要求。然而，在市場經濟的條件下，中低收入家庭無力在市場經濟中實現住房需求。所以，國家發展經濟適用房能夠兼顧社會不同階層的利益，將住房作為一種隱蔽的財富轉移，緩和社會矛盾，促進居住公平。[5]其次，發展經濟適用房可以平抑房價。根據市場經濟的運行規律，市場上房屋的交易價格是與消費者的購買需求緊密相連的，購買需求越旺盛，房價越高，反之則房價越低。政府大力發展經濟適用房，在調控房價的框架下滿足占社會大多數的中低收入家庭的住房需求，可以使房地產市場達到供需平衡，促使畸高的房價回歸理性。最后，發展經濟適用房關乎社會和諧穩定。住房不僅僅是一個簡單的起居場所，而且深刻地影響著人們的思想和行為。擁有專屬于自己的住房將使人們的心理獲得徹底的解放，對整個社會的認同感和責任感油然而生，對激發人們勞動的積極性和創造性都具有重要意義，也是社會穩定的心理基礎。總之，在目前中國，經濟適用房制度有其存在的客觀必要性，我們不能用“一刀切”的粗暴方式來解決其運行中的問題，而應該聯系實際，在現有制度框架內通過改革完善該制度，使其更好地為人民和社會服務。

三、完善我國經濟適用房制度的建議

（一）引入共有產權制度

共有產權制度是指購房者和政府分別支付房屋價款的一部分，并根據各自的出資比例共同享有房屋產權。但是，購房者在居住期間要向政府支付剩余產權的租金（對該租金政府會給予一定補貼）。當購房者經濟條件好轉，有能力購買更多產權時，可以向政府提出購買申請。購房者因為遷移或其他原因而需要更換住房，也可以出售自己所擁有的部分產權。[6]共有產權模式是英國住房保障體系的一大特色，為許多買不起經濟適用房但又不愿租房居住的中低收入家庭提供了一種新的住房模式，與傳統的經濟適用房相比更具優勢。因此，該制度在英國發展得很快，并已成為許多中低收入家庭解決住房問題的首選方式。

共有產權制度符合我國目前的國情，值得借鑒推廣。首先，共有產權制度可以為一次性拿不出巨額購房款的家庭提供購買屬于自己房屋的機會，他們只需支付自己經濟承受能力范圍內的價款就可以擁有屬于自己的房屋，同時也滿足了中國人擁有自己房屋產權的傳統心理。其次，購房者可以根據自己的經濟變化情況靈活地選擇購買剩余房屋產權或者出賣自己享有的房屋產權，有利于實現房屋的循環利用，提高社會住房保障資源的利用效率，也為經濟條件好轉的家庭提供了有效的退出機制。再次，共有產權制度通過產權的限制，壓縮了經濟適用房上市交易的獲利空間，可以抑制違規購買經濟適用房的行為，從源頭上避免滋生腐敗等問題。最后，共有產權制度有利于政府宏觀調控功能的發揮。政府通過對經濟適用房提供貨幣補貼，增加了住房的有效需求，減少了商品房的積壓，促進了房地產市場的健康運行，并且降低了政府在住房保障方面的行政成本。

（二）制定嚴格的審查監管機制

首先，相關部門應嚴格審核申請人的購房資格。對于購房者的收入標準，要建立個人收入申報制度和個人信用制度，避免申請人以偽造的個人信息騙購經濟適用房。而且，應根據不同地區的生活水平制定不同的申請標準，根據不同申請者的收入水平確定購買的優先順序，“改變由開發商主管以及現有的不分優先與否一律排隊的方式”[7]。其次，國家要加強對政府及相關部門的監督。對沒有切實執行經濟適用房政策的地方政府及有關部門進行嚴厲地處罰，政府內部各部門、各工作人員之間也要相互監督。對舉報他人違法行為者，查證屬實的應給予獎勵，以激勵該行為。再次，政府應建立定期審核制度，對已經購買經濟適用房的家庭的收入情況和住房使用情況進行定期核查，實行動態管理。對于經濟條件好轉想要換購其他住房的家庭，可以允許其按照規定程序退出經濟適用房；對于購買者存在違反規定的情形的，應當強迫其退出經濟適用房。最后，政府應完善信息公示制度，發揮社會公眾的監督作用，如增加公示的內容、擴大公示的范圍、延長公示的時間等，并且應建立住房信息的聯網機制，便于監督者隨時審查，鼓勵群眾監管。

（三）明確嚴格的法律責任

對于購房者而言，提供虛假材料騙購經濟適用房和購買經濟適用房用于投資的，應當取消其終身購買經濟適用房的資格，并給予經濟上的處罰。對于情節后果嚴重的，還要追究刑事責任。[8]至于如何定罪的問題，可以根據行為人的具體行為所觸犯的現有罪名來定，具體操作有待司法部門作出進一步規定。對于政府而言，要建立經濟適用房的行政問責制度，對政府及有關部門的不作為依法追究行政責任。而對于濫用職權、貪污受賄等行為，則要依法追究行為人的刑事責任，并加大懲處力度，以督促其認真履行職責，并在社會上樹立良好的公信力。另外，在我國尚未建立收入申報制度的前提下，單位的證明在很大程度上決定了申請者的購買資格。所以，對于出具虛假證明的單位，不僅要對單位進行經濟上的處罰，還要追究直接負責的主管人員的行政責任和刑事責任。在經濟適用房的建設過程中，對于開發商的擴大面積、變相哄抬物價、提高裝修質量等行為，法律應該進行嚴厲的懲處，增加罰款額度，加大追究力度。房屋中介機構在知情的情況下，幫助經濟適用房的房主違法出租、倒賣經濟適用房的，也要同經濟適用房的所有者一同承擔法律責任。

[1]符啟林.住房保障法律制度研究[M].北京:知識產權出版社,2012:211-212.

[2]李哲.我國經濟適用房制度法律問題研究[J].法學雜志,2011(S1).

[3]安徽淮北經濟適用房亂象 出租空置居多 豪車出入頻繁[EB/OL].http://news.letfind.com.cn/news/2012-8/290692.html,2012-12-05.

[4]張杰.舊城更新中經濟適用房安居困境的制度反思[J].規劃師,2 010(3).

[5]賈登勛,脫劍鋒.房地產法新論[M].北京:中國社會科學出版社,2 009:230.

[6]連治杰.我國經濟適用房法律制度研究[D].重慶:重慶大學,2011.

[7]金儉.中國住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:76.

[8]李聯飛.我國經濟適用房法律制度的改革與完善[D].北京:中國政法大學,2007.