論軟法視野下的主體功能區規劃創制與實施

呂中國，強昌文

（安徽大學 法學院，安徽 合肥 230039）

所謂主體功能區，是指根據不同區域的發展潛力和資源環境承載能力，按區域分工和協調發展的原則劃定的具有某種主體功能的規劃區域。作為我國第一部全國空間開發規劃，《全國主體功能區規劃》的出臺經歷了一個漫長的過程。主體功能區構想最早是在2002年《關于規劃體制改革若干問題的意見》中提出的；2006年3月國務院通過的國家“十一五”規劃《建議》提出了主體功能區的戰略構想；2007年7月國務院發布《國務院關于編制主體功能區規劃的意見》（國發［2007］21 號），明確了規劃定位、規劃原則、主要任務以及制定兩級規劃(國家和省級)、劃分4類主體功能區等重大問題；2010年12月21日，歷時四年的《全國主體功能區規劃》發布；在2011年全國兩會上通過的國家“十二五”規劃綱要明確了今后五年推進主體功能區建設的主要任務，至此，主體功能區規劃正式上升至戰略層次，統領今后的區域政策具體目標與政策工具的選擇。

主體功能區規劃按層級劃分分為國家和省級兩個層面；按開發方式的不同，我國國土空間可分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類；按開發內容的不同，上述四類主體功能區又可以分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區三類；其主要著力構建我國國土空間的“三大戰略格局”：一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局；二是構建“七區二十三帶”為主體的農業戰略格局；三是構建“兩屏三帶”為主體的生態安全戰略格局［1］。

主體功能區規劃旨在解決同質化政府對異質區域進行同質化管理引發的區域發展不協調的問題［2］。其最根本的任務在于改變過去國土開發的無序、無度和盲目狀態，實現地區經濟發展與人口、資源、環境相協調，同時有望解決空間規劃、國土規劃和經濟社會發展規劃等方面的矛盾和沖突。

當前是省級主體功能區規劃創制與全國主體功能區實施啟動階段。本文擬以軟法理論為基礎，結合主體功能區創制與實施情況，著力明確主體功能區的法律屬性，設計主體功能區規劃的運行機制，增強制度供給，滿足制度需求，進一步推動主體功能區規劃在操作層面上的落實。

一、主體功能區規劃的軟法性特征

軟法是相對于硬法而言的，所謂硬法是指國家立法當中的那些具有命令——服從行為模式、能夠運用國家強制力保證實施的法律規范［3］。但這種傳統意義上的法概念難以囊括現代經濟生活中客觀存在的大量規范性文件，比如國家機關依法創制的綱要、指南、標準、規劃、裁量基準、辦法等等。特別是隨著經濟全球化、協商民主的新思維與公共治理的新實踐的興起，“當硬法的發展仍然明顯滯后于公域的擴張，無法有效滿足公域之治的時候”［4］，軟法應運而生。以羅豪才教授為代表的北京大學軟法研究中心率先展開并引領了國內軟法研究，越來越多的學者關注到軟法現象，軟法基本理論及相關專題的研究業已展開。

關于軟法的概念，國內學者頻繁引用法國學者《歐洲法律雜志》主編弗朗西斯·施尼德(Francis Snyder)的定義：“軟法是原則上不具有法律約束力，但卻具有實際效果的行為規范?！贝硕x清晰，而國內學者中羅豪才對軟法的界說同樣被國內學者廣泛引用，他認為：“‘軟法’是指那些效力結構未必完整、無需依靠國家強制保障實施、但能夠產生社會實效的法律規范”［5］。

主體功能區規劃的法律屬性定位一直比較模糊，這不利于主體功能區規劃的創制與實施，也不利于主體功能區建設的推進及規劃功能的實現。曾有學者指出規劃具有僅次于法律的、規范社會行為的“第二”準則功能［6］。雖認為規劃近似于法，但不屬于法律范疇。而軟法研究者以其鮮明的立場將規劃納入軟法的外延當中，很好地解決了主體功能區規劃的創制與實施當中的法律問題，有學者通過對規劃“非法律性”的反駁，因規劃以其特有的方式體現法的共性特征，推導出規劃是法，并且是軟法的一種典型形式［7］。羅豪才教授也明確指出，我國的計劃、規劃有別于一般法的結構，又不被視為是法，但在實踐過程中，它卻一直在我國公共治理中起著舉足輕重的作用。計劃、規劃等總體上雖然沒有傳統上所說的法律約束力，但是卻被當做政府權力的重要行使方式，對國民經濟發展、公共行政等起著規范、調節、指導的作用，因此，它們一般不是硬法，是軟法，在公共治理法治化的過程中必須對其加以充分重視和合理利用［8］。

主體功能區規劃恰是政府機關公共治理的新實踐，其關注基本公共服務均等化、環境保護、資源綜合利用、區域協調平衡以及重大基礎設施的布局，提倡多元化主體參與與協商民主，其創制與實施過程所體現的前瞻性、引領性、科學性、可持續性、可操作性、可接受性等理念與軟法強調的平等互利、合作共治、柔性管理、富含人文關懷、非國家強制性、利益誘導、社會輿論、組織自律等特征具有高度的契合之處。因此，主體功能區規劃當屬軟法范疇。

至于軟法的特征，羅豪才教授歸納了軟法以不同于硬法的方式體現公共性、規范性、普適性等共性特征，同時也論述了軟法嚴格區別于硬法的個性特征，諸如制度安排富有彈性、不能依靠國家強制力保障實施、非司法中心主義、法律位階不甚明顯，以及載體形態的多樣化與文本敘事方式的獨特性等［9］。朱國華、程信和等學者更是專注于經濟領域論述軟法的特征。朱國華結合將經濟領域軟法的特征歸納為以下八個方面：形成主體的多元性；形成程序的開放性；載體形態的多樣性；規范結構的隨意性；效力位階不明顯；機構化或組織化；實施方式的非國家強制性；救濟方式的非司法中心主義［10］。程信和認為，經濟領域方面的軟法指國家法之外的，與國家法類似具有規范性、公共性、權力（權利）性和約束力的行為規則。任何規則都必須同時具備這四個特征要素［11］。

綜合上述觀點，結合具體實踐，作為軟法的主體功能區規劃具備以下突出特征：

（一）主體功能區規劃的創制方式與制度安排富有彈性

軟法推崇柔性治理，主體功能區規劃出于快速回應實踐的需要及其在國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性地位，其內容規定比較原則、抽象，全國主體功能區規劃文本中“原則”達49 處之多。制度規定也較為籠統、靈活，“六編十三章”中大都建議性、指導性、激勵性、宣示性規定，較少作具體制度規定。此外，根據荷蘭和日本的經驗，隨著規劃背景與條件的改變，限制開發區、優化開發區和重點開發區可能會發生比較大的變化，有一定的動態性，需要適時調整，保持一定的彈性。

（二）主體功能區規劃的創制和實施具有更高程度的協商民主性

軟法強調創制與實施主體多元化、實施過程開放化、實施結果“雙贏”化，在公共治理實踐大有用武之地。主體功能區規劃在創制與實施過程，中央與地方政府、政府與企業、政府與市場、政府與社會、政府與中介機構之間應有反復的協商，廣泛征求專家和公眾的意見，及時回應社會上的質疑，回歸規劃創制權至社會公權力手中；在充分協商的基礎上為異質性的區域制定分類政策，加強分類指導，以適應復雜多變的具體情況。

（三）主體功能區規劃實施方式的非國家強制性

實施方式的非國家強制性是軟硬法形式劃分的分水嶺。作為軟法的主體功能區規劃對于規劃制定者及規劃組織、實施者具有約束力，但往往不是直接運用國家強制力保證實施，往往通過社會輿論、政治組織自律等壓力迫使相關主體自覺依照規劃實施；更重要的方式是依靠激勵機制，以側重為相關主體的行為選擇提供利益誘導的方式促進軟法效力的實現，雖為軟約束，但卻可推動規劃目標的實現。

（四）主體功能區規劃效力實現的非司法中心主義

由于軟法的“非司法中心主義”，所以軟法的實施多依賴“譴責——丟面子”帶來的“出局”壓力來實施，違反軟法的人必須承擔“出局”的責任后果。主體功能區規劃不排除司法適用，但其效力往往通過社會強制力的彰顯、國家強制力的暗示與影響、政治組織的適用或者通過相關主體的自愿服從或者習慣性服從來實現，并且與硬法重視事后的司法救濟不同，主體功能區規劃更注意事前與事中的引導，重“實施”而非“適用”環節。相關主體在績效考核與政績評價機制所帶來的“譴責——丟面子”帶來的“出局”壓力下“自覺”、認真地創制、實施主體功能區規劃。

二、主體功能區規劃的軟法性缺陷

由于軟法與生俱來的不足，加之主體功能區創制與實施經驗不足，主體功能區規劃創制與實施過程中可能存有若干不足與缺陷，造成主體功能區規劃的實然與應然狀態之間差距明顯，尚存較大的完善空間。

（一）規劃裁量空間過大

富有彈性的規劃創制與制度安排具有很強的靈活性，給行政主體在形成、變更、執行規劃的過程中擁有較大的裁量空間，這樣便于規劃對于國家經濟體制的靈活回應。但國家層面的規劃具有長期性、指導性和約束性等特征，一經制定，就不能輕易更改，否則就會失去規劃的本來意義。因此，為避免隨意而為、“上有政策下有對策”的情形及克服主體功能區規劃的制度彈性所帶來的松緊不一與強弱不等，需要給予制定與實施主體以行政規劃裁量的約束。

行政規劃裁量一般是指行政機關形成規劃的裁量權、變更規劃的裁量權以及執行規劃的裁量權［12］。涉及制定規劃、變更規劃以及執行規劃的全過程，其對政府的相關行政行為，特別是企業等微觀主體有很強的約束力與影響力。行政規劃裁量可以使不確定的法律規范通過結合事實、考量多重因素確定化，便于執行與操作；但行政規劃裁量本身易存在裁量空間過大、裁量標準不一的問題，可能使地方政府的規劃裁量走向任意，如從地方利益出發規避規劃、消極不作為等。因此需要制定更加明確和可操作的規劃裁量基準，設定主體功能區規劃創制與實施的合理區間，建立健全相關明確的指標體系，確保主體功能區規劃的科學性和可操作性。這是功能區規劃創制與實施的基礎。

（二）協商民主實效欠缺

主體功能區規劃的創制與實施過程要求利益主體各方充分參與、充分協商，唯此才能加強規劃的可接受性與執行力度，但實踐中的主體之間的協商民主程度存有不順暢的地方。

首先涉及中央與地方兩級政府之間的磋商。中央與地方的磋商抑或是博弈一度相當激烈，由于對主體功能區理念的理解偏差、主要是由于對地方利益的維護，主體功能區規劃在地方政府一度遭到“冷遇”，原預計一兩年即可編制完成的主體功能區規劃為何一推再推，在“十一五”收官之年的2010年才經國務院審議并原則通過？其主要原因在于許多地方政府對主體功能區理念認識的偏差，認為限制開發即“限制發展”，禁止開發即“禁止發展”，地方經濟發展與生活水平會因此大打折扣，因此許多地方都希望能列入國家重點開發區域，不愿意所在地區劃入限制發展區域與禁止發展區域，加之對于重點開發與限制開發的認定有一定難度，因此圍繞“重點開發”區域與“限制開發”區域的劃定，中央有關部門與地方展開了拉鋸式的博弈，成為主體功能區規劃創制與實施的難點。當然，也有一部分長期欠發達地區希望被劃入國家級限制開發區，意在通過獲取國家轉移支付來緩解經濟壓力。此類博弈應以有效的協商民主為有效路徑。

其次，我國的各類規劃眾多，如國家和地方經濟和社會發展規劃、國土規劃、城市規劃、各類區域規劃及各種專項規劃，因此各規劃之間的位階排列及銜接問題尤為重要。主體功能區規劃作為我國第一部國上空間開發規劃和戰略性、基礎性、約束性規劃，在一定程度上彌補了上位空間規劃的功能，在規范空間開發秩序方面，應該成為制定其他相關規劃的基礎，而且對其他相關規劃的空間布局內容具有約束性作用。但我們也應當看到，由于幾乎各省都有國家級重點開發區，有的還與主體功能區規劃嚴重沖突，主體功能區有被利用、被沖擊、被肢解、被邊緣化的潛在危險。另外，由于各級各類規劃的審批主體不明確、不對稱，事實上由部門主導的規劃在決策時，因缺乏規范的協調機制，當部門間存在不同意見時，要想通過規劃，只能是“抹平”各種不同意見，結果使規劃內容大打折扣，失去應有的功效［13］。

最后，創制與實施當中的協商民主需要調動各主體功能區所涉及的地方政府、企業、本地居民的積極性，但當前公眾參與機制在我國較為薄弱，規劃的創制與實施往往只是決策者與專家的事，最大范圍內的公眾參與尚待形成。因此，大力促進各主體的協商民主是主體功能區規劃創制與實施的保證。

（三）利益平衡點難以尋求

主體功能區規劃的非國家強制性利于規劃對社會現實的快速回應，但也正是由于這個原因，使得主體功能區對于相關利益主體的權利義務缺乏明確配置，也沒有相應的責任追究機制，影響規劃設定目標的實現。這種不確定性，需要一個平衡點的確定，而利益平衡成為配置利益主體權利義務的主要方式。可以想象，當一些地方被劃入限制或禁止開發區，發展受限，如果國家沒有給予足夠的補償，這樣的規劃很難得到滿意的實施；按照規劃，限制和禁止開發區中的人口要實施生態移民，如果不能給予移民滿意的安置與相應的利益補償，規劃受抵觸的可能性就會很大。

因此，各級政府、各民族、各公民的正向行為總會基于利益補償機制所能保證帶來的經濟利益再分配及對于發展的成果的共享。各利益主體追逐自身的利益無可厚非，但只強調自身的權利，忽視他方的權利，其結果就會造成利益主體之間權利義務之間的失衡，對于地方政府來說，就會出現地方政府改變經濟發展方式動力不足，固守原有GDP至上的發展思路，忽視市場機制的基礎性作用，放任短視行為等現象。最近安徽望江縣與江西彭澤縣就鄱陽湖生態經濟區“頭號工程”——彭澤核電項目引起的環保爭端應主要由于望江縣等區域受項目負面影響但卻沒有利益補償舉措導致［14］。

事實上，發展工業生產、增加GDP與涵養水源、保持生態平衡、發展農業生產同樣是對國家經濟發展作貢獻，后者由于其不可替代性往往貢獻更大。以水源地開發為例，對大江大河上游限制開發的同時，由于其對下游重點開發或優化開發的正外部性，必須要建立相應的利益補償機制對其進行補償，否則大江大河源頭的生態保護將無法得到保障。正面的案例是美國紐約市飲用水90%來源于美國卡茨基爾河和特拉華河流域，為了解決微生物污染嚴重的問題，20世紀80年代后期，紐約市決定每年為該流域農場主提供4000 萬美元，補償其改善水質的成本，以生態補償機制成功協調流域上下游利益［15］。因此中央政府需要根據主體功能區的不同定位要求制定與完善相應的財稅、土地、人口等配套政策，完善利益誘導機制，這是主體功能區規劃創制與實施的平衡點所在。

（四）內部驅動乏力

主體功能區規劃效力實現的非司法中心主義決定了規劃不能得到司法認可，不能成為法院判案依據，在涉及爭端解決方面，不能依據規劃追究相關主體的責任，更不具有終極裁決的意義。作為軟法，主體功能區規劃給相關主體強加的“譴責——丟面子”帶來的“出局”壓力可能不至于轉化為相關主體的自覺行動，這種內部建立的激勵與懲罰機制可能失之標準化與可預測性，相關主體的行為往往缺乏衡量標準，影響對相關利益主體行為的公正評價，同時也影響到對規劃權威的尊重。因此，從規劃外部建立相應的監督機制，進一步制定明確績效考核指標，明確評價機制，形成“考核－譴責－丟面子－出局”的責任承擔形式，確保主體功能區規劃效力的實現，這是主體功能區規劃創制與實施的動力所在。

總之，著力從基礎、保證、平衡、動力等方面建立長效機制，這是保障作為軟法的主體功能區規劃合理創制、順利實施的必要條件。

三、完善主體功能區規劃的軟法機制

主體功能區規劃的創制與實施依賴于主體功能區理念的普及、配套制度的設計、相關機制的構建。在實踐層面上，軟法機制的構建與實施有利于主體功能區公共治理目標的實現。

（一）基礎：規劃裁量基準形成機制

規劃裁量需要裁量基準的約束，一般意義上的裁量基準，是指行政機關在法律規定的裁量空間內，依據立法者的意圖以及行政法上的基本原則并結合執法經驗，按照裁量涉及的各種不同事實情節，將法律規范預先規定的裁量范圍加以細化并設以相對固定的具體判斷標準［16］。這種規劃裁量基準本身也是軟法的具體體現。

主體功能區規劃創制與實施中的裁量基準來源于完善的指標體系形成。主體功能區規劃目標的確立、區域類型的劃分、規劃變更的區間的把握、規劃實施過程的監管以及規劃實施效果的考評，都依賴于明確的定量可比的各類指標以及相應的標準。就主體功能區劃分的指標體系來說，其涉及資源環境承載能力、現有開發強度和來來發展潛力，此類指標為主體功能區的具體實施提供重要依據。以安徽省為例，為通過指標數值計算實現對國土空間的評價和主體功能區域的劃分，安徽省發改委規劃組經過近半年的努力，完成了可利用土地資源、可利用水資源、環境容量、生態系統脆弱性、生態重要性、自然災害危險性、人口集聚度、經濟發展水平、交通優勢度和戰略選擇等10大項中前9項可計量的指標項的計算工作，并得出單項指標的評價結果［17］，為安徽省主體功能區域劃分打下了科學的基礎。

指標體系務必簡明和通用，增強其連續性、穩定性、導向性和可比性，其建立依賴于發改、統計、國土、建設、財稅、環保等部門協調配合，不斷完善主體功能區規劃與決策基礎數據庫，建立信息收集、共享、交互機制。指標體系為主體功能區的創制與實施提供重要的數據支撐與保障。

因此，必須建立基于指標體系基礎上的各行政機關的規劃裁量基準形成機制，在制定規劃、變更規劃以及執行規劃的不同階段，規劃的組織者（國務院和省級政府）以正確、翔實、動態的數據為依據建立規劃裁量的基準，把握基準標準和閾值，保持對主體功能區規劃創制、變更、執行過程中相關行政裁量行為的全程調控與監管。

（二）保證：協商民主機制

首先，為防止地方綁架中央，中央與地方首先要做好縱向磋商，要大力加強主體功能區理念的宣傳，在充分溝通與商談的基礎上就主體功能區的創制與實施進行相關利益調整，當然此類調整應當建立在遵循上述“自下而上”形成的科學指標體系。其次，各地方政府之間要做好橫向協商，特別是對于相同主體功能區內不同的同級行政區，保持相鄰地區的主體功能定位和開發方向的完整與一致以及主體功能區內的公共服務的供給主體、供給比例與方式等事項都需要各方充分協調與商談。

其次，為促進主體功能區規劃、專項規劃和區域規劃之間的銜接與協調，加強各級政府、政府各相關部門協作，推動主體功能區規劃的順利實施，可以考慮設立主體功能區規劃監管機構，負責科學制定、協商溝通和有效實施主體功能規劃，國務院組建國家級主體功能規劃委員會，負責主持國家級主體規劃各項工作，建立健全部門協作機制，整合現有區域管理機構，促成主體功能區規劃與其他規劃之間的銜接協調。以安徽省為例，省級政府可以建立由省政府領導牽頭的省推進主體功能區建設領導小組辦公室，組織各級、各部門參與主體功能區規劃，完善協調機制，銜接各級國土空間規劃［18］。

最后，公眾參與是確保政策法規符合民意及合法化的根本途徑。國外的空間規劃廣泛強調公眾參與，強調自上而下與自下而上兩種規劃制定與實施方式的結合。為加強主體功能區規劃的科學性與可操作性、可接受性，要大力提倡主體功能區規劃主體的多元化，不僅需要政府機構、專業技術人員的參與，而且更需要代表普通公眾的非政府組織和人員參與，給普通公眾一個表達其意愿的渠道；在互聯網時代，更要重視網絡民意，網絡民意折射出公眾民主與權利意識的勃興及對社會正義的追求［19］；此外，要加強主體功能區理念的宣傳與引導，培養公眾參與的理性、提高公民參與的技術，全面加強公眾參與主體功能區規劃的廣度與深度。

（三）平衡：利益補償機制

（1）財政轉移支付。馬克思曾指出：“人們為之奮斗的一切，都同他們的利益有關”。協商民主的成功與否與實現程度往往取決于利益補償機制的科學設定。為平衡各利益主體的利益，應發揮財政轉移支付政策在利益補償中的基礎性作用。轉移支付可分為縱橫兩個層面：一是縱向補償。中央財政或省級財政通過一般及專項轉移支付給限制開發區和禁止開發區的政府與人民群眾適當補償，發揮轉移支付政策在主體功能區之間利益補償的基礎性作用。此類財政轉移支付，實際上是政府為了公共需要，使用財政性資金購買工程或服務的行為，是政府向社會提供的一種公共產品，是政府的一種采購行為，通過這種行為使這些地區的生態財富生產行為能持續進行下去［20］。

二是橫向補償，即生態受益地區要拿出一部分財力對限制和禁止開發區進行補償?？梢园凑丈鷳B環境建設“誰投入、誰受益；誰受益、誰補償”的原則探索建立地區間橫向轉移支付機制，促進地區間公共服務的均等化。同時生態環境受益地區應采取資金補助、定向援助、對口支援等多種形式，對重點生態功能區因加強生態環境保護造成的利益損失進行補償。

（2）發揮市場機制作用。市場機制的基本作用是通過機制要素的變化調節市場經濟活動，使市場上的經濟人在經濟利益誘導下自動采取適合市場需要的經濟行為。我國在主體功能區規劃實施過程中的生態補償機制，不應局限于轉移支付，可積極探索市場化生態補償模式，考慮通過排污權交易與生態服務的商品化，借助市場的力量完善利益補償機制，引導社會各方參與環境保護和生態建設。

發揮市場機制的作用，就要求進一步理順政府與企業、市場、社會組織、中介機構的關系，政府在主體功能區規劃實施中，須盡量減少行政強制，重在制定配套政策，加強信息引導，用利益補償機制誘導市場主體行為做出符合各主體功能定位的行為。

因此，可以借鑒國外較為成熟的相關機制，探索建立符合我國市場經濟體制的利益補償機制。比如，在土地保護方面可以借鑒美國州政府的做法探索建立市場驅動型的各主體功能區域之間的土地開發權流轉機制，土地開發權流轉是一種基于市場機制的土地政策，根據主體功能區規劃，劃定保留區（一般稱之為“發送區”）和開發區（一般稱之為“接受區”），開發權通過市場交易在兩區之間轉移，一旦“發送區”的土地開發權被買走，該地塊將永遠不能被開發，但土地所有者卻可以從開發權流轉中獲得經濟補償，從而分享土地開發的收益。這種做法可以保護大型的生態敏感地區，為保留區和開發區的用地業主提供經濟動力，鼓勵開發區的開發商擴大本區現有的容量［21］。當然，交易平臺的建立及如何預防地方政府的短視行為需要進一步的探索。此外，許可證交易、用途價值稅評估等政策同樣是利用市場機制調控經濟活動空間布局的有效手段，值得我們學習和借鑒。

（四）動力：績效評價和政績考核機制

為激勵各地方政府自覺遵循主體功能區定位，需賦予地方政府以相應的發展權、相應的利益獲取同時要約束地方政府各種非理性的政績沖動。這當中最關鍵的是要有一個恰當的、合理的績效評價和政績考核制度，對于各級政府，考評至關重要。因為各地方政府是獨立的利益主體，要在激勵與約束相容的框架下設計地方政府的權責與行為。

《全國主體功能區規劃》明確提出，對不同主體功能區各有側重的績效考核評價結果將作為地方黨政領導班子和領導干部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。因此對政府的績效評價與政績考核不能簡單沿用考核經濟組織的指標和方法，不能唯GDP馬首是瞻，要加強對提供公共服務的質量、促進就業、控制人口、提高資源環境承載力、促進區域合作等方面的指標考核，實行各有側重的績效評價與政績考核辦法。對優化開發區域，實行轉變經濟發展方式考核優先；對重點開發區域，實行工業化和城市化水平優先；對限制開發的農產品主產區，實行農業發展優先，對限制開發的重點生態功能區，實行生態保護考核優先；對禁止開發區域，按照保護對象確定評價內容。

綜上，主體功能區規劃的創制與實施應以績效評價與政績考核機制為動力，以利益補償機制為平衡，以規劃裁量基準形成機制為基礎，以協商民主機制為保證，協同作用，推動我國主體功能區建設。

四、結 語

本文探討了作為主體功能區規劃的軟法屬性、特征、缺陷及機制保障，旨在從加強協商、增強動力、利益平衡、指標體系形成等方面進一步推動主體功能區規劃的創制與實施。但需要指出的是，強調軟法，并不代表忽視硬法的重要性，《全國主體功能區規劃》多次提及要完善法律法規，眾多學者撰文強調主體功能區規劃的法治化（硬法化），有學者借鑒國外經驗，指出無論是英美法系抑或是大陸法系，這些國家均已為保障規劃的制定和實施建立了一套相對完善的法律制度，為其規劃的制定和實施提供了法律上的依據和保障［22］。有學者提出要發揮主體功能區規劃作為上位空間規劃的功能，必須解決的就是加快我國國土空間規劃的立法，在法律層面明確主體功能區規劃的法律地位、相關的責任主體、應承擔的法律責任、管理機制、責任追究等事項，為主體功能區建設提供法律保障［23］。有學者試圖構建包含憲法、規劃基本法、區域規劃法、地方區域發展規劃條例在內的區域規劃法律體系［24］。但當前我國并未制定出類似《國上空間開發法》、《主體功能區法》等法律法規來對主體功能區規劃的創制與實施進行實體、程序、監督與救濟三方面的規制。

因此，當前必須有力推動主體功能區建設的軟法之治，尋求更多協商、更少強制、動力更強、自由更高的法治目標的實現；當然，這絕不是硬法之治未能完備的權宜之計，軟法具有硬法不可替代的作用，即在硬法成熟的法制環境中也有其可以勝任的領域?；诂F代法治軟硬并舉的事實，在憲法統率之下硬軟法的有機整合應成為經濟領域法治模式發展的方向［25］。

［1］國務院關于印發全國主體功能區規劃的通知（國發〔2010〕46 號）［EB/OL］.（2011-06-08）［2012-02-10］. http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm.

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