公共治理環境下高等教育政策主體責任界定

【內容提要】 公共治理環境下高等教育政策主體拓展為決策主體、執行主體、合作主體、評價主體、影子主體，其責任為適應共同治理而相應發生變化。高等教育政策主體履行責任的環境和條件包括完善公共治理環境、提升政策主體能力、強化政策主體責任追究。

【關鍵詞】 公共治理 高等教育 政策主體 責任界定

【中圖分類號】G640 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-5103（2013）04-0011-03

高等教育政策是高等教育質量的重要保障，明晰政策主體及其責任是提高高等教育政策的效率和質量的前提。我國高等教育政策制定模型經歷了從精英模型—漸進模型—公共選擇模型的轉變，這是教育決策走向科學化和民主化的體現。 20世紀90年代后，公共管理出現了治理模式，高等教育政策主體面臨一個新的治理環境，高等教育政策主體范圍、責任以及履行責任的環境和條件都將發生相應變化。

一、行政管理模式下的高等教育政策主體辨析

1. 從政策制定的角度來分析。高等教育政策主體不僅包括直接參與政策制定的政治權力主體即體制內的政策主體，如政府、執政黨及其領袖與官員等，而且還包括間接參與政策制定即以特定的方式影響政策制定的主體，如利益集團、選民、在野黨、新聞媒體等，可以稱之為體制外的政策主體，或者分為決策主體、咨詢主體和參與主體。

2. 從政策制定、實施、評價全過程的角度來分析。一般認為，高等教育政策主體包括政府主體、準公共政策主體（非政府組織和非營利組織）和社會公眾，或者認為高等教育政策主體分為決策主體、執行主體和評價主體三個組成部分。其中高等教育決策主體包括國家權力機構、政黨、各級政府、具有影響的社會團體（如作為專家和智囊的咨詢團體等），執行主體是指各級政府（含教育行政部門），評價主體指凡政策發揮法律或行政效力所作用和影響到的對象，包括國家權力機構、政黨、各級政府、社會團體和群眾等。

二、公共治理模式下高等教育政策主體的拓展

治理理論主張引入工商企業的治理方法和競爭機制，實施政府分權、顧客導向、強調責任與績效。治理理論既重視發揮政府的功能，又重視社會組織群體相互合作、共同管理。在公共治理模式下，高等教育政策主體類型隨之得到拓展，形成決策主體、執行主體、合作主體、評價主體、影子主體并行的狀態。

1. 決策主體指具有政策決策權力的政黨和政府。不管是在目前的管理模式和未來的治理環境下，我國都必須堅持社會主義的性質，著力于建設法治國家。高等教育政策須由法律授權的機構，經過法定環節來制定，從而獲得合法的效力。具體來講，高等教育政策的決策主體包括有權制定法律的全國人大和全國人大常委會，可以制定高等教育行政法規的國務院，以及有權制定高等教育地方性法規的省級地方人民政府。

2. 執行主體指實施高等教育政策的教育主管機關。在治理環境下，高等教育政策的制定和執行是分設的，政策制定是政治的任務，而執行是行政的任務，高等教育主管機關是政府的職能部門，不具有制定政策的權利。20世紀90年代以來，我國基本形成了中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主的高等教育管理的新體制，作為高等教育政策的執行主體，主要是貫徹落實中央政府和省級政府制定的高等教育政策的執行機構，具體來說，就是國家教育部和省級教育廳或教育委員會。

3. 合作主體指對高等教育政策進行咨詢、建議、評價，從事高等教育研究和服務的第三部門。在行政管理理論下，高等教育政策主體結構呈金字塔式的層級制。高等教育是一種專門化的教育，教育服務的專業特性、控制方式匹配性和服務目標三個方面決定了科層制不適應教育發展的需要，公共治理提出的多元的、自組織的、合作的和去意識形態式的模式，則是適合高等教育政策主體關系的模式。高等教育政策制定與實施不僅僅是政府的公務，而且也是非政府組織的事務，如高等教育學會、慈善機構、教育中介等，都是政府制定和實施高等教育政策的合作者。

4. 評價主體指高等學校的教師和學生。在行政治理模式下，高等教育評價主體包括國家權力機構、政黨、各級政府、社會團體和群眾，這種認識過于寬泛。國家權力機構、政黨、各級政府對政策的評價是自評價，其評價的客觀性受到評價主體性的限制。而社會團體和群眾缺乏政策實施過程的感受，一般是對政策后果的評價。客觀評價主要是高等教育政策直接作用的客體對政策主體的評價，因為所有的高等教育政策最終的受體都是高等學校的教師和學生，只有他們才對高等教育政策效果具有最切實的感受和最權威的評價權利。

5. 影子主體指高等教育政策主要的利益相關者，包括用人單位、學生家長，以及公共輿論。公共治理環境下，顧客導向的邏輯起點是市場原則，高等教育面對的市場一是資源市場即學生家長，二是消費市場即用人單位。影子主體沒有固定的群落和嚴格的邊界，往往根據對政策事件的關注點不同而匯聚成不同的意見群體，隨著政策問題的消失群體隨之消失。

三、高等教育政策主體責任厘清

按照公共治理的理念，拓展后的高等教育政策主體的責任具有新的內容。

1. 決策主體的責任。在治理環境下，政黨與政府不是“劃槳人”，而是“掌舵人”，應剝離其具體管理高等學校的功能，承擔制定指導高等教育發展的宏觀政策的功能。作為決策主體，高等教育決策權力與決策責任相一致，決策責任總體上可以分為政治責任、法律責任和道德責任。從政治責任看，高等教育政策決策主體要根據高等教育發展的需要，及時提出立法提案或政策動議，適時啟動決策程序，保證高等教育政策符合時代需要。從法律責任看，決策要合法。而且，高等教育決策權利的運行必須服務于公共利益，否則不具有權利的合法性。而道德責任則要求決策體現公正公平和以人為本的價值取向。

2. 執行主體的責任。政策執行主體的責任就是為了實現公共政策目標，通過各種措施和手段作用于公共政策對象，使公共政策內容變為現實。在我國，各級教育主管部門充當了政府管理高等學校的代理人，成為高等學校實際的當家人。如大學校長、黨委書記和其他校級領導等都是由教育主管部門任免，專業設置等須由教育主管部門審批等等。

在公共治理環境下，作為政府職能部門的教育主管部門，應回歸其職能部門的服務屬性，承擔政策執行的功能，其責任主要是貫徹落實黨和政府所制定的高等教育法規和政策，指導和監督高等學校依法自主辦學，保證高等學校正確的辦學方向和公益性。不直接參與學校的教學科研管理等具體事務，如校長的遴選、學科專業設置、教學評獎、教學評估等都應由學校自主決定。履行執行功能的模式不是采用行政手段、行政命令，應防止執行政策過程中的機械式、附加式、替代式、選擇式、敷衍式、野蠻式的執行模式，而應在平等協商的基礎上，把辦學主導權交給學校，充分調動高等學校自我治理的積極性。

3. 合作主體的責任。在公共治理環境下，作為高等教育政策合作主體的非政府組織，其責任主要體現為積極參與合作，包括總結高等教育規律和研究發展趨勢，對高等教育政策進行咨詢、評價、提出建議和批判，并自覺維護合作的自主性、秩序性。自主性主要表現為在參與高等教育政策制定和執行監督過程中，高等教育研究學會、協會、中介等組織堅持思維的獨立性、行為的公正性、評價的客觀性，既不依附于政府部門，也不依附于私人部門，即使在接受捐贈時也不放棄獨立，而是根據組織的立場和判斷來選擇與政府合作的政策項目和合作的程度。秩序、道德、正義、自由是高等教育政策合作主體應堅守的原則，若缺失這些原則，合作主體組織會因脫離實際而逐漸邊緣化，并失去合作主體存在的價值。

4. 評價主體的責任。教育政策評價一般可以分為預評價、執行評價、效果評價等。預評價的目的是預測政策執行可能出現的情況和可能取得的結果，一般由專業機構或專家即合作主體承擔。R·A·Snyder總結了政策執行評價所涉及的行為①督導并記錄政策執行評價過程中依序所發生的事件，所采取的行動，所投入的資源；②根據政策預見設定的規范和要求，收集實際運作的情報信息；③發現或預測政策設計或執行中的缺陷和問題提出補充和完善的建議；④將政策如何運作的信息反饋給執行人員作為采取相應措施或調適運行機制的依據。可見，高等教育政策評價主體責任主要是評估現行高等教育政策執行過程，發現政策設計或執行中的缺陷和問題并提出補充和完善的建議。

5. 影子主體的責任。學生家長、用人單位、社會輿論不直接受教育政策調控，對政策也沒有直接的影響，但卻是高等教育政策效力的承受者。如教育收費政策的實際承受者是家長。所以，影子主體并不能置身于高等教育政策事外，要承擔起收集、反映政策問題與需求，提出政策效果客觀評價與建議的責任。

由于影子主體往往是分散的個體，對政策的感受與意見源自不同的視角，其聲音難以形成合聲而影響政策進程，現代媒體應承擔起匯集與提煉并忠實傳輸這些聲音的責任，通過公共價值來引導社會輿論，形成政策壓力，促進政策的合理化。

四、高等教育政策主體履行責任的環境

1. 改善公共治理環境。政策環境是影響政策過程的各種因素綜合作用下形成的系統。政策最大的環境是政治環境，目前來說，我國要加快政府改革與政府職能轉變，建設服務型、公共性的政府，改善公共治理環境。縮小政府的規模，限制政府權力，增強政府高等教育政策服務能力。政府對高等教育的管理應該是宏觀管理，而不應該是具體的管理，要改變政府目前依然對高等學校招生計劃、專業設置等許多事項實行審批制的做法，對高等學校重大辦學事項實行備案制，扭轉高等學校的運行和發展直接受制于政府的弊端。應鼓勵高等教育政策各種主體特別是合作主體、評價主體和影子主體在制度和法律的框架內充分發揮自己的作用，重視和鼓勵各種社會力量參與高等教育治理。

2. 提升政策主體能力。在公共治理模式下，社會變遷的加快，高等教育需求與利益多元化日趨明顯，各種政策主體都要提升自身素質，從而更好地引導公眾的觀念和行為。高等教育政策主體要具有調控各種利益關系的能力、公平分配社會資源的能力。這種能力通常受到教育政策主體價值體系的制約。公共治理模式下，高等教育政策主體構成的多元化使得高等教育政策價值也呈現出多元化特征，但任何領域內的政策都必須與該領域的發展方向相一致，都必須體現該領域所要追求的最終目標，高等教育政策主體要尊重高等教育發展規律，充分滿足不同社會階層對高等教育的需求，充分保障不同形式的高等教育公平。

3. 強化政策主體責任追究。高等教育政策主體承擔不同的責任，也就享有相應的權利。在公共治理環境下，政策的制定者和執行者是有“私利”的“經濟人”，存在自利傾向，使得政策制定的目的趨于功利化。特別容易出現引人注目的政策主體現象，即利用手中的法規制定權，以法律的威力為一個人“開道”。所以，公共治理環境下，要強化高等教育政策主體責任追究，對于不能有效履行責任或違法履行責任的主體，應加大責任追究的力度。

對集體決策方式而言，由集體共同承擔風險，決策群體都應為高等教育政策的決策負責，但應明確有決策權的高等教育政策責任主體的領導職務序列，根據序列確定責任的大小。而個人決策方式所造成的決策責任則應由決策者個人負責。對利用權利在政策決策或執行中為特定階層或利益集團謀取利益的政策主體和實施違反法律法規的行為的政策主體，要追究其法律甚至刑事責任。對重大政策事項實行終生追究制。避免行政管理者自身權力越大責任越難追究的弊端，把行政責任追究也納入行政法規調整的范圍。

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責任編輯：趙春燕