后布雷頓森林體系時代債務危機之國際比較*

葉玲飛 薛 莉

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

由于無法破解“特里芬難題”①，布雷頓森林體系最終崩潰，美元和黃金脫鉤，貨幣的發行失去依據，發行量大大增加。現今的后布雷頓森林體系主要呈現兩個特征：一方面，國際資本流動的規模加大以及頻繁程度加劇。另一方面，資源從非金融市場流向金融市場。這就導致亟需資金的國家在短期內能夠迅速獲得低利率的廉價資金，實體經濟對金融產業依賴度加大，空心化程度加深。[1]隨著國際形勢的變化，一些國家需要不斷轉型以適應新形勢、新要求——拉美國家擯棄了五六十年代的進口替代工業化發展戰略，逐步向新自由主義經濟治理模式轉型；歐債國家為了加入歐元區，逐漸向歐元區核心國家所奉行的高收入高福利發展模式轉型。彼時的廉價信貸恰好提供了轉型所需要的大量資金，誘使它們大量借貸以迅速完成轉型目標。然而好景不長，世界經濟周期性衰退帶來的信貸利率提高以及大量資金回流加劇了債務國的債務負擔，進而引發債務危機。1982年墨西哥政府宣布無法償付所欠810億美元的貸款利息，隨后巴西、委內瑞拉、阿根廷、秘魯和智利等國也相繼發生還債困難；2008年金融危機爆發后，投資者對歐元區外圍國家(Periphery Countries)風險重新進行評估，歐元區外圍國家出現資本外逃，債務負擔加重，歐債危機亦由此爆發。

一、 拉美債務危機與歐債危機成因比較分析

拉美債務危機與歐債危機雖然是由于債務國為了完成轉型目標，不顧償債能力大肆舉債而直接造成的，但是究其根本，還是因為債務國在轉型過程中所暴露出的經濟發展模式弊端沒有得到及時解決而引起的。

(一)直接原因

兩次危機爆發的直接原因都是大肆舉債造成的高赤字。拉美債務國家舉借的大量外債主要投向周期長、見效慢的基礎設施建設項目，資金周轉困難，而且對這些項目管理不善導致了部分項目出現虧損。上世紀70年代的兩次石油大提價，使拉美產油國的外匯大大增加，但是增加的收入大部分是用來進口高檔奢侈消費品。有些國家甚至將其用于戰爭或大量購買軍火上，阿根廷1981年—1982年共花了139億美元用于購買軍火。[2]外債使用的低效率造成了拉美債務國家的高赤字，除秘魯外，1980年其他拉美債務國家財政赤字占GDP的比重均接近甚至超過了3%的上限(見表1)。同樣，歐債國家的財政狀況不容樂觀。美國次貸危機之后，歐債國家紛紛采取經濟刺激政策來遏制經濟形勢的惡化，大肆舉債帶來債務國財政赤字居高不下。2009年，歐債國家的財政赤字占GDP比重均遠遠超過3%的警戒線(見表1)。2010年歐盟統計局的數據顯示，希臘預算赤字占GDP比例高達13.6%，與之前希臘政府預期的12.7%相比，高出一個百分點，更遠遠超出規定的3%的上限。希臘政府向國際貨幣基金組織請求援助，國際評級機構立即下調希臘的主權信用評級，直接導致希臘債務危機的爆發。

表1 1980年拉美債務國家和2009年歐債國家的財政狀況

數據來源：1980年拉美債務國家財政赤字占GDP比重數據來自《拉美債務危機和東南亞金融危機比較研究》(戴建中1999)；2009年歐債國家財政赤字占GDP比重數據來自世界銀行。

(二)根本原因

拉美債務危機和歐債危機爆發的根本原因是經濟發展模式存在弊端。主要表現在：產業結構單一導致債務國抵抗外來沖擊的能力較弱；經濟治理模式與經濟基本面脫節帶來財政負擔加重，國際收支惡化；宏觀調控政策失當造成債臺高筑，償債能力下降。

首先，拉美債務國家和歐債國家產業結構單一。拉美多數國家實行的是以出口少數幾種農礦產品為主的單一經濟結構模式，如智利生產銅和硝石、墨西哥生產銀、古巴生產甘蔗、巴西和哥倫比亞生產咖啡、阿根廷生產糧食以及智利生產蘋果等。同樣，歐債國家的產業多元化現狀不容樂觀，希臘以旅游業和航運業為主要支柱產業，這些行業過度依賴外部需求；愛爾蘭過度依賴房地產和建筑業；葡萄牙工業基礎薄弱，主要依靠服務業推動經濟發展。產業結構單一的經濟體對外圍經濟環境變化敏感，抵御金融危機沖擊的能力較弱，容易造成經濟結構失衡。20世紀70年代的世界經濟危機導致國際市場原材料和農產品的價格猛跌，拉美國家出口收入銳減，國際收支嚴重不平衡，入不敷出，債務負擔加重。歐債國家由于沒有及時調整產業結構，在金融危機沖擊下顯得異常脆弱，債務危機爆發。 其次，經濟治理模式與經濟基本面脫節。拉美債務國家實行的進口替代工業化治理模式，一方面造成國民經濟的內向性愈益嚴重，國內需求增長乏力，最終導致產能過剩，資源不能得到充分利用。[3]另一方面進口替代蘊含的“出口悲觀主義”使拉美國家的出口貿易無法獲得相應的發展，過剩的產能難以轉移到國外，國際收支得不到改善，債務負擔難以減輕。[4]對于歐債國家，老齡化形勢在危機爆發前已經很嚴峻并且趨勢在惡化。20世紀90年代以來，歐洲國家經濟處于增長疲軟態勢，金融危機嚴重沖擊歐洲經濟，財政收入大幅度下降，財政赤字大大提高，遠超出警戒線水平。歐債國家的經濟發展水平難以維持高工資和高福利政策的正常運行，養老、醫療和保險等福利支出進一步加重了財政負擔，為高債務風險埋下隱患。

最后，宏觀調控政策失當。在債務危機爆發前，拉美債務國家和歐債國家都實行雙寬松的財政政策和貨幣政策，通過擴大在生產領域中的直接投資來刺激經濟增長。當出現資金缺口時，舉借外債、利用全球化的資金流動成為最直接最有效的選擇，這種方式掩蓋了嚴重的通貨膨脹以及進口增加和出口減少帶來的巨額逆差，進一步削弱了償債能力。另外，由于歐元區采用統一的貨幣政策和分散的財政政策，導致歐債各國沒有貨幣發行權和獨立的貨幣政策。喪失了獨立的貨幣政策制定權，意味著政府不能通過增加貨幣供應量、降低利率來減輕債務負擔，只能求助于各國自身的財政政策，即通過擴大財政赤字來刺激本國經濟，增加就業，導致債務增大，政府產生信用危機，融資成本大大提高，償債能力急劇下降，引發危機。

(三)比較分析

從表1可以看出，兩組國家的赤字率都比較高，區別在于由于債務危機期間歐洲的經濟總量遠大于拉美，所以歐債國家的高赤字比拉美債務國家高很多。而拉美債務危機和歐債危機最本質的區別在于：如果說上世紀80年代的拉美債務危機是在經濟發展速度過快的背景下爆發的，那么歐債危機的爆發背景則是經濟增長乏力以及財政收支嚴重失衡。債務危機爆發前，拉美國家經濟一直處于高速增長的態勢，拉美國家企圖趁西方國家資本相對過剩、游資眾多、貸款利率大幅度下降的機會大肆舉借外債，以彌補經濟高速發展過程中資金的嚴重不足。而金融危機后，包括希臘、愛爾蘭、葡萄牙等在內的高福利成員國，經濟長期萎靡，失業率過高、財政赤字過大，與自身經濟實力脫節的高工資、高福利制度使得這些國家的財政不堪重負，并且由于沒有靈活的貨幣政策，政府不得不加大財政支出，債務風險加大。[5]

二、歐債危機與拉美債務危機的影響外溢和解決方案比較分析

債務危機的爆發導致內外部經濟失衡與失序。金融自由化水平提高引發虛擬經濟與實體經濟失衡，虛擬經濟從為實體經濟服務變為凌駕于實體經濟之上。資本從實體經濟轉而投向金融、銀行、房地產等行業，生產下降，失業率升高，產品難以同時滿足國內和國外需求，通貨膨脹嚴重，內部經濟出現失衡與失序。[6]為制止資金外流，控制通貨膨脹，政府大幅提高利率，收緊銀根，加劇了內部經濟的失衡與失序。內部經濟失衡與失序伴隨著外部經濟的失衡與失序，償債需要兌換大量的外匯，則本幣大幅度貶值，進口成本上升，生產能力下降，影響出口的增加，無法創造足夠多的外匯償還外債，國際收支惡化，導致外部經濟失衡與失序。國際信用評級機構紛紛下調債務國的信用等級，導致外資撤離及外部融資困難，加劇了外部經濟的失衡與失序。

(一)影響外溢

兩次債務危機都給債務國帶來了一系列嚴重后果。整個80年代，拉美地區的國內生產總值年均增長率僅為1.1%，個別年份甚至出現負增長，工業產值年增長率只有0.5%，人均收入下降了10%。通貨膨脹率更是持續攀高，1990年部分國家通脹率高達2000%以上。惡性通貨膨脹使拉美國家無法進行正常的生產與交易，出口減少，外債償還困難。拉美債務國為此付出的代價是整整“停滯的十年”或“失去的十年”。[7]同樣，歐債危機的爆發給歐債國家帶來了沉重的災難：高失業率阻礙人們生活水平提高，甚至危害社會穩定；債務危機對歐元區的整體穩定性也是一個嚴峻的挑戰。盡管歐債國家通脹率遠低于拉美債務國家(見表2)，甚至部分國家出現的通貨緊縮現象，證明了經濟過熱不是歐洲國家陷入債務危機的原因，通貨膨脹影響歐債國家經濟的力度和深度有限。但是歐債國家高失業率給人民的生活水平甚至社會的穩定帶來嚴重的危害，危機爆發后，歐債國家的失業情況進一步惡化(見表2)。與拉美債務危機相比，歐債危機的爆發使銀行業受到更直接的沖擊，嚴重影響了歐元的國際地位和歐元區的整體穩定性，損害了市場對歐元的信心，對歐元區采取統一貨幣政策的聯盟是一個嚴峻的考驗。

債務危機不僅影響債務國自身的發展，還影響了國際金融體系的穩定和世界經濟的復蘇。首先，債務危機重挫全球金融市場。墨西哥和阿根廷難以支付借款嚴重威脅了國際金融體系的穩定。此外，拉美債務危機也使國際貨幣基金組織、美國儲備系統以及美國和其他國家的幾百家銀行遇到了三十年以來最廣泛最嚴重的危機。而歐債危機引發了金融市場動蕩，進而引發全球風險偏好大幅下降，致使信貸緊縮和融資困難，全球資金大規模地從歐洲與新興市場流向美國，從風險資產轉入美元、美債等避險資產，導致全球股市、債市、匯市大幅度波動。[8]其次，國際貿易受挫。拉美債務危機爆發后，國際投資者投資減少，投資規模急劇萎縮，導致債務國和債權國進出口大幅下滑，世界進出口貿易受挫。歐債危機帶來的歐盟需求萎縮以及貿易保護主義抬頭導致世界進出口貿易的發展嚴重受阻：作為歐盟最重要貿易伙伴的美、中等國的出口嚴重下降；歐洲對中東、北非的石油需求敞口較大導致中東、北非受沖擊程度較大；亞洲、北美與歐洲的貿易敞口和金融聯系較為緊密，受沖擊程度也不容小覷。[9]最后，大宗商品價格大幅下滑。拉美債務危機和歐債危機爆發后，大宗商品價格均有一定程度的下挫。大宗商品價格下降沖擊了資源出口國的經濟增長，石油、金屬與礦物質等大宗商品價格的下滑對中東、北非、拉美和撒哈拉以南非洲等資源型國家的出口產生較大的負面影響。[10]

表2 拉美債務國家和歐債國家通脹率與失業率

數據來源：聯合國貿發會議網站(注：NA表示無法獲取的數據)

(二)危機解決方案

拉美債務危機爆發后，國際上提供了減輕國際債務的救助計劃，其中包括IMF救助計劃、貝克計劃以及取得較好效果的布雷迪計劃，在一定程度上緩解了拉美債務危機，但這些救助計劃不過是延長償債期，具有局限性，并沒有取得突破性的進展。而拉美國家采取的一系列短期措施和長期措施取得了顯著效果。短期措施主要包括：壓縮公共開支，減少財政赤字；鼓勵出口，限制進口，以改善國際收支等。長期措施包括：修改發展計劃，放慢經濟增長步伐；實行能源多樣化措施，以避免只依賴一種能源所帶來的局限性；加強農業部門，使經濟在部門關系協調的基礎上穩定增長。[11]緊縮政策雖然在短期內加劇了拉美的經濟衰退，但從長期來看，惡性通貨膨脹被遏制，外債負擔減輕，緩解了債務危機的緊張局勢。

歐債危機爆發后，歐元區建立了歐盟穩定機制，歐盟、IMF和歐洲央行等向歐債國家提供了一系列的救助措施，并取得了顯著性效果。歐盟和IMF達成的總額為7500億歐元的救助機制是歐債危機救援計劃的核心政策。7500億歐元由三部分資金組成：歐盟出資4400億以貸款、擔保方式提供給陷入債務危機的歐元區國家；歐盟金融穩定機制提供600億歐元，用于擴大歐盟現有的國際收支援助基金；IMF出資2500億歐元，并且規定貸款利率為5%，迫使成員國實行緊縮的財政政策。[12]7500億歐元救助機制的援助對象從希臘擴展至可能陷入債務危機的其他歐元區成員國。同時，歐洲央行決定認購歐盟成員國發行的國債，并且不設定購買規模的上限。通過國債認購方式，可以有效地避免歐債國家出現融資困難或被迫接受高成本的融資。[13]一系列的救助方案較好地防范了由于歐債危機進一步蔓延而導致的系統性風險，使陷入債務危機的經濟體的救助資金需求基本得到滿足，并且明顯緩解了成員國的融資壓力，降低了債務違約風險，整體而言，長期的救援體系的效果是比較顯著的。

拉美國家之所以能徹底走出債務危機的陰霾，關鍵在于拉美國家進行了長期的經濟結構調整。例如，巴西在債務危機爆發后進行了一系列經濟結構調整，最值得一提的是在資源配置中加入政府的調控作用。一方面，由政府主導經濟、社會發展方向，通過長期發展計劃，政府切實解決了醫療、住房、就業等社會問題，為經濟發展提供了可持續的內生動力。另一方面，加大國家對金融的控制以及對資本項目的管制，確保了金融的安全性。同樣，要想從根本上化解歐債危機，必須做出長期的制度性改革。一方面，調整經濟結構，解決制約實體經濟發展的體制性、結構性矛盾。加快對戰略性新興產業的布局，構建多元化產業結構，努力尋求技術創新和經濟結構升級的制高點，培育經濟新的增長點。另一方面，建立以中央預算為中心的財政聯盟，解決統一的貨幣政策和分散的財政政策之間的矛盾。對于是否需要建立財政聯盟以及預算資金怎么使用，歐債各國態度各異，難以達成一致，因此歐元區考慮建立中央預算財政聯盟任重道遠。[14]

三、對治理我國地方政府性債務的啟示

眾所周知，歐債危機爆發的根本原因之一是統一的貨幣政策和分散的財政政策之間的矛盾。表面上看，現在我國實行的是名義上統一的貨幣與財政政策，全部由中央政府制定。實際上，全國的貨幣政策是統一的，各地方沒有獨立的貨幣和央行。但是不存在完全統一的財政政策，中央政府實行的是“穩健”的財政政策，而地方政府大部分更偏向“激進”的財政政策。[15]我國與后布雷頓森林體系債務國家類似，都處于經濟轉型期，政府作為投資型政府的角色存在，主要通過投資影響當地的經濟發展狀況。而政府投資的資金主要來源于賣地收入和隱性的地方政府債務，最近幾年由于土地出讓金銳減，導致地方政府債務規模迅猛加大。2013年9月底，據相關研究機構估計，目前地方債務“黑洞”已經突破20萬億元。[16]2012年信用擴張重新進入新一輪杠桿加速上升的過程，中國整體債務率上升了16個點。考慮到中國與兩次危機債務國家均處于經濟轉型期并且債務規模龐大，兩次危機爆發的根源、危機爆發背景下的經濟發展模式以及危機解決機制等方面值得我國學習，對我國地方政府債務風險的防范有重要的借鑒意義。

(一) 科學界定政府職能

明確政府和市場的邊界，充分發揮市場這只“無形的手”的積極作用，使政府職能回歸理性。政府投資在全社會投資中始終占據主導地位，民間投資處于相對弱勢地位，所以在最大限度減少參與營利性項目投資的基礎上，要做到大部分基礎建設項目對民間資本敞開大門，放手讓民間資本積極參與，把投資機會更多地讓給民間資本。對于可以實行市場化運作的基礎設施、市政工程和其他公共服務領域，應鼓勵和支持民間資本進入，政府努力做好組織、協調和服務工作。科學界定政府職能決定了經濟發展方式轉變的成敗。

(二) 轉變經濟發展方式

拉美債務危機表明只有轉變經濟發展方式，才能從根本上解除危機；歐債危機表明要想徹底化解債務風險，必須徹底解決經濟發展模式的弊端。同樣，中國也不例外，如果繼續通過政府無限制舉債，低效率投資，那樣會陷入粗放式增長的老路，造成資源浪費，增加金融風險。要防范地方政府性債務風險，必須轉變經濟發展方式，從根源上消除隱患。一方面，要積極推進產業結構調整，促進經濟增長由一、二、三產業協調推動，逐步形成以農業為基礎、高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐、服務業全面發展的產業多元化格局。另一方面，由主要依靠物質資源消耗向創新驅動轉變；由粗放式增長向集約型發展轉變。堅決反對產能過剩行業上多余項目，杜絕地方政府官員的“面子工程”和“形象工程”。

(三)規范地方融資平臺

歐洲金融穩定機制和歐洲央行長期再融資計劃的救援體系使銀行業的系統性風險大大降低，陷入債務危機的經濟體的融資需求得到滿足。同樣，我們應把規范地方政府融資平臺作為防范地方政府債務危機最直接的途徑，最大限度滿足地方政府的融資需求。首先，深化財政體制改革。一方面，合理劃分中央政府和地方政府的財權和事權，積極發揮轉移支付功效。[17]另一方面，建立和完善地方稅收體系，充實地方稅種和擴大地方稅收規模，降低財政風險；其次，對資金到位情況、貸款余額、資金使用情況和償債能力等方面作全面詳細的了解和統計，提高地方政府融資平臺的信息透明度。最后，加強對地方政府融資平臺和創新型融資工具的監督管理。一方面，必須完善市場準入制度和地方政府投融資責任制度，嚴格監督管理地方政府的擔保行為。另一方面，加強對政府投資項目資金的撥付管理，不斷完善政府投資項目績效評價制度。

(四)及時清理銀行不良資產

2013年將迎來償債高峰期，眼前亟待解決的是銀行不良資產的清理問題。首先，政府應積極介入。政府在處理國有銀行不良資產時應承擔較大的資金責任，須注入較大規模的財政資金。其次，成立專門的不良資產清理機構。歐債危機后，西班牙等國政府著手清理銀行業系統，建立“壞賬銀行”吸收不良房地產貸款，并取得了一定效果。我國臺灣地區正在籌劃建立類似的處理機制。[18]最后，對于銀行本身來說，短期內要加強風險管理，控制壞賬的增加；在中長期，改革當前金融體制，鼓勵非國有銀行的發展，發展銀行業的競爭，從產權關系上進一步加強對風險的控制。

注釋：

①1960年，美國經濟學家羅伯特·特里芬提出“由于美元與黃金掛鉤，而其他國家的貨幣與美元掛鉤，美元雖然取得了國際核心貨幣的地位，但是各國為了發展國際貿易，用美元作為結算與儲備貨幣會導致流出美國的貨幣在海外不斷沉淀，對美國來說就會發生長期貿易逆差；而美元作為國際貨幣核心的前提是必須保持美元幣值穩定與堅挺，這又要求美國必須是一個長期貿易順差國。這兩個要求互相矛盾，因此是一個悖論。”這一內在矛盾稱為“特里芬難題(Triffin Dilemma)”。

參考文獻：

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