預防災害法制的基本理論及相關立法問題研究*

崔永東

一、關于預防災害法制的基本理論

談到預防災害，自古以來中國人就對此高度重視，許多思想家、政治家基于“防患于未然”的觀念來研究預防災害問題，提出了許多重要的見解和主張。正如學者所言：“歷代救災思想中，積極的預防思想內容豐富，歸納起來主要有兩個方面，一是改良社會條件的思想，二是改良自然條件的思想。改良社會條件的思想主要有重農和倉儲思想，改良自然條件的思想主要有興修水利和林墾思想。”①孫紹騁：《中國救災制度研究》，商務印書館2004年版，第46頁。

《漢書·食貨志》云：“夫腹饑不得食，膚寒不得衣，雖慈母不能保其子，君安能以有其民哉？明主知其然也，故務民于農桑。薄賦斂，廣蓄積，以食倉廩，備水旱。故民可得而有也。”西漢著名政治家晁錯的這段話，體現了一種預防災害（“備水旱”）的思想。照晁錯的說法，發展農業、減輕賦稅、重視倉儲是預防災害的有效途徑。

當今學者指出：“重視農業的發展是中國的一個傳統，各朝各代都推行發展農業的措施，農業的發展保證了糧食的儲存，這就可以在一定程度上解決災民的糧食需求。中國歷史上之所以有比較完善的糧食儲備制度，其前提便是有足夠的糧食可以儲存。中國古代、近代都重視水利建設，這些水利工程既對防止水災爆發起了積極作用，又可以促進農業生產的發展。”②同注①，第49頁。

這里所說的“災害”，包括重大的自然災害和人為災害，它們不僅給人們的生命財產造成巨大損失，而且對政府的能力、權威和社會秩序的穩定構成了極大的挑戰，甚至會影響到政權的興亡——歷史上多次農民大起義都因災而起！因此，歷代政府都高度關注預防災害與抗災救災，并且將這種關注轉化為制度建設，將防災救災規范化、制度化。

中國最早的醫書《黃帝內經》稱“不治已病治未病”，體現了重在預防的思想。如果說災害也是人類社會的一種“病”，治療此“病”的關鍵也在于預防。道家的鼻祖老子提出了“為之于未有，治之于未亂”的主張，反映的就是一種重在預防的意識。

從當今世界范圍內預防災害的法制實踐看，應該說各國政府特別是發達國家的政府都很重視預防災害。如果把防治災害當成是一個包括事前預防、事中應對與事后恢復三個階段在內的全過程的話，那么可以說各國政府關注的重心已經從事中應對與事后恢復轉向了事前預防，這種“關口前移”的做法體現了一種重在預防的理念。

美國企業家指出：政府管理的目的是“使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療”③［美］戴維·奧斯本等：《改革政府》，周敦仁譯，上海譯文出版社1996年版，第205頁。。如果說防災減災是一種政府管理行為的話，那么預防災害的各項措施肯定是一種“低成本”的管理，它可以大大減少災害到來后所造成的損失。

有的學者指出：突發事件應急機制從具體內容看可以分為三個階段：預防準備、事中應對和事后恢復。通常后兩個階段更容易引起重視，因為此時突發事件已經造成現實和嚴重的社會危機；但是在突發事件應急法制建設中，我們更應當強調危機預警以及危機管理準備工作的重要性，貫徹以預防為主，預防、應對、恢復相結合的方針。因為預防是整個危機管理的第一個階段，在某種程度上它比危機事件的解決更富有意義：預防可以減輕大量應對、恢復工作，節省危機應對過程中的人力、物力、財力消耗，并為應對、恢復打下良好的基礎；而且這一階段的工作做好了，能夠有效避免危機事件的發生，避免社會財富的進一步浪費。為此應注意做到：把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標、規劃與日常管理當中，如制定長期的突發事件應對計劃、加強戰略規劃、搞好物資儲備和長期預算、設立意外事故基金；對各種突發事件作詳細分類，在各應急法制領域建立健全突發事件應對預案制度、預警監測制度，有針對性地、有組織地做好預防工作；積極實施災害預防公共意識養成計劃和保險計劃，定期組織危機應對訓練。通過這些措施，可以防患于未然，避免、減少或者延緩危機的發生。尤其應當明確的是，要把上述工作通過突發事件應急立法確定為政府的法定職責，將政府的危機預防準備情況作為評價其貫徹實施突發事件應急法制的重要指標，作為其推進依法行政、建設法治政府成效高低的一個判斷尺度。④韓大元、莫于川主編：《應急法制論》，法律出版社2005年版，第60～61頁。

誠如其言，預防災害比抗災救災、恢復重建更有意義，這是因為，預防工作做得好，不僅可以為災害處置打下良好的基礎，而且會大大減少其中的人力物力消耗，甚至還能避免災害的發生，使預防災害的措施“備而不用”。為了使預防災害的措施和機制規范化、穩定化、制度化，有必要建立完善的防災法制，從而形成一種預防災害的長效機制。

值得注意的是，目前一些國際組織、國內的政府組織與非政府組織也對中國的預防災害及防災法制建設等問題表示了高度關注。例如，由聯合國開發計劃署、中國法學交流基金會、民盟中央等單位合作的“國家預防災害培訓體驗和法治保障文化產業示范基地項目”就取得了可喜的成績，對推動中國的防災法制建設發揮了積極作用。該項目的“情況說明”指出：

自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等正在越來越多地制約社會經濟持續穩定發展。災難對于農村和城市的發展和民生都造成了負面影響。而民眾防災減災法律意識淡薄、避險能力低下、對災害應急自救措施不當等則加重了災害所造成的人員傷亡和財產損失。如何高效利用政府管理資源，增強政府應對突發事件的處置能力，如何增強民眾的防災、應災能力，將行政命令與全民動員有機結合起來，是政府和社會都十分關注的焦點和重要命題，而“加強防災減災體系建設”這一內容也在黨的十八大報告中被明確提出。⑤聯合國開發計劃署、中國法學交流基金會等：《國家預防災害培訓體驗和法治保障文化產業示范基地項目相關情況說明》（打印本），第1頁。

這是強調了預防災害之于保障人民生命財產、促進經濟社會可持續發展的重要作用，并認為預防災害行為應當規范化、法治化，這種認識是正確的。在預防和抗御災害的關系問題上，上述言論堅持了預防為重的理念，這種認識是明智的。

預防災害法制是一套“有備無患”的制度和機制，其目的之一是“備而不用”。防災法制就是通過一系列的制度從根源上杜絕災害或危機。這些制度的重要內容是：

一是規定災害處置機制常規建設。一套對災害的反應系統之所以能夠在災害發生時有效發揮作用，關鍵在于平時各種資源的不斷投入，如果法律沒有對資源投入的種類、數量、時間、對象等事項加以規定，這項工作就難以進行。各種防災機構的建立和完善，各種防災基礎設施的建設和修繕，各種防災財務的籌措和撥付，各種防災人員的訓練和培養，都可以被視為防災法制在平時發揮其功能的題中應有之義。

二是需要將所有可能對社會造成潛在威脅的災害一一列舉出來，并加以分類，考慮其可能造成的后果，分別設計應對預案，估計預防此類災害所需要的費用，并將此類預防措施加以常態化、穩定化。

三是規定應急預案制度與模擬演習計劃。應急預案的制定對防災減災至關重要。我們必須做好準備，制定相關戰略計劃，完善長期預算，豐富物資儲備，設立防災抗災基金。災害情景模擬演習也是應對災害不可或缺的重要舉措之一，它不僅可以不斷完善危機發生的預警與監控系統，也可以培養公眾與官員的危機意識，以免在危機真正到來時驚慌失措。

正如學者所說：“救災工作千頭萬緒，涉及部門很多，合理編制并且廣泛應用預案，能夠極大地降低災害發生時的混亂，調動社會力量迅速救災，并且可以降低錯誤決策的概率。預案應該根據地域、災害歷史、社會經濟條件等的不同而改變。”⑥同注①，第289頁。

古人說：“凡事預則立，不預則廢。”點明了預先準備對于成事的重要性。對抗災救災來說，預先準備同樣至關重要，這里的“預先準備”，主要指建立預案制度。事實證明，在近期四川省的汶川、蘆山大地震中，凡是建立預案制度的單位在抗震救災中就能發揮重要作用，就能收到良好的成效。

“在整個減災過程中尤其是防災、抗災和救災的過程中，預案起著重要作用。首先，在災害發生之前，預案不僅使參與救災活動的決策者、組織者和執行者對有關災害情況有所了解，而且使各種救災措施都能按照預案有步驟、有針對性地甚至提前進行。其次，預案為參與救災活動的各級決策者、組織者和執行者提供具有法規效用的操作規則和依據，從而及時有效地實施救災。另外，預案可以使各項救災工作逐步規范化、制度化、科學化，最大限度地減輕自然災害的影響和損失。”⑦同注①，第290頁。

總之，預案制度的實質在于事前準備，包括災害預警、備災措施及全民防災意識和應對能力的提高等等。目前，我國許多部門與機構缺乏應對災害的應急預案，這是需要改進的問題。應急預案能夠保證在災害發生后，政府能夠根據事先制定的計劃采取各項緊急措施，不至于在災害發生后無所適從。如果在災害發生后臨時倉促上陣，很難保證政府行為的科學性與合理性。

災害預警是整個災害處置過程中的第一階段，甚至可以說是最重要的階段，因為其能夠在災害發生前消除災害的根源，從而使后邊的相關措施不必實施，并節約了大量的人力、物力和財力。在預警階段，我們努力追求的是竭力避免、減少或延緩災害的發生，或者采取相關措施盡量減少災害發生時的負面影響。如洪水的發生雖然有時不可避免，但通過事前的對策和預警可達到減少損失的目的，這需要在平時注意整治河道、保護堤岸，注意保護流域內的林木植被以涵養水源等等。

所謂備災措施，是指災害發生前的一些準備措施，其目的在于提高應對災害的能力。應該說，事前準備也是災害應對中的一個重要環節，這一環節包括建立專門的災害處理機構，裝置警戒裝備，優化通訊設施，加強戰略規劃、物資儲備和長期預算，提高全民的危機意識和應對能力（包括定期進行情景訓練和災情演習），等等。

再者，應提高全民災害意識與應對能力。提高人們的危機意識對于有效防范災害是至關重要的。人們在日常生活中易對潛伏的災害麻痹大意，而管理者也往往由于慣性思維而不能居安思危、防微杜漸，結果使一些本來通過采取措施可以避免或控制局勢的災害產生嚴重的損害。因此，必須在全社會樹立正確的災害意識，其措施如下：建立社會應急聯動系統工程，定期對民眾開展安全意識教育和災害應對教育，使其了解各種災難發生的科學過程，掌握一定的自我保護的方法，增強其危機應對能力；同時在平時應有針對性地舉行應急演習、培訓教育等等。重大災害不僅是對政府能力的挑戰，更是對社會整體能力的考驗。政府應積極通過社會宣傳、員工培訓、學校教育、社會演習等手段，充分吸收公眾參與預防災害活動，提高社會整體的災害應對能力。

二、關于預防災害的立法問題

國外學者將政府對災害的處置和管理也稱之為“危機管理”，并且十分強調危機前管理活動的重要性。David將危機管理分為兩個階段，即危機前的對策——預防減災和事前準備；危機后的對策——快速應對與恢復平常。從國外有關防災減災的立法經驗看，體現了“關口前移，重在預防”的思想。一些國家還制定了專門的預防災害法，如加拿大國會于1988年通過了《危機準備法》，之后又通過了《危機法》，這兩部法律規定了從危機的預防、準備、應對到恢復的一個完整的體系，使該國的危機管理在行政上形成了一個有效運轉的系統。

日本的《災害對策基本法》也很強調對災害的預防，如要求政府制定全面的防災計劃等等。依照《災害對策基本法》的規定，建立了以中央防災會議制定的防災基本規劃為指導綱要，各地方政府的地區防災規劃為橫向規劃，各指定機關和公共事業團體制定的防災業務規劃為縱向規劃，貫穿各地區、涉及各領域的綜合性災害對策體制。即中央防災會議牽頭制定全國防災基本計劃，中央各部門制定業務防災基本計劃，各級地方政府制定區域性防災基本計劃。全國防災基本計劃是涉及確立防災體制、促進防災事業、迅速開展切合實際的災后重建，以及推進防災科學技術研究等的綜合性、長期性的計劃。日本的防災規劃具有四大特點：一是以災害種類構成防災規劃體系，其中包括地震災害、火災、風水災、火山災害等；二是防災規劃包括了按照災害發生順序編制的規劃體系，即災害預測、災前對策、災害應急對策、災后重建與復興等內容；三是明確了國家和地方公共團體在災害對策中的責任；四是根據城市化、老齡化和信息化的發展特點，加強了城市防災規劃，并對災害弱勢群體的防災和救濟工作等作了詳細規定。⑧趙萍、王磊：《日本應對災害之策對我國的啟示》，載《中國經濟時報》2008年4月2日。

如前所言，我國學者也將重大災害稱之為“突發事件”，并且提出了建立突發事件應急法制的構想。他們指出：“突發事件應急法制的架構并不單純是針對已經發生的突發事件采取應急措施，而是采取預防與抗御并重的原則，將突發事件應急法制的規范與突發事件的產生與變化過程相對應，進行全方位、持續性、階段式的調整，譬如我國《防洪法》、《防震減災法》、《消防法》等都貫徹了以預防為主，預防、應對、恢復結合的方針……突發事件應急法制在縱向上將政府危機管理分為四個緊密相連的階段：預警階段、準備階段、應急處置階段、評估恢復階段。這些階段分別對應著內容不同的法律關系，突發事件應急法制對之提出的合法性要求也有不同的表現和側重。譬如，在預警和準備階段，主要的法律關系是政府負有法定的作為義務以及與此相對應的積極責任，公民享有知情、參與的權利和配合的義務；在應急處置階段，法律關系的重心在于政府尤其是行政機關享有緊急處置權力并負有依法應急的義務，相對方須履行服從管理指揮、提供幫助的法定義務，但有權獲得最低限度的人權保障；在恢復階段，突發事件應急法制主要調整的法律關系是行政緊急權力的確認、法律糾紛的解決、私人合法權利的救濟等。一個完善的公共應急法制必須能夠兼顧上述內容，才有可能將整個政府管理危機的過程悉數納入法制化的軌道，實現公共應急法制的根本目標。”⑨同注④，第34頁。

另有學者指出：“重突發事件的事中處置，輕事前預防和事后補償、救助。突發事件的應對包括預防和準備、應急處置、事后恢復和救助三個環節。多數單項立法以事件的處置作為核心內容，對應對組織和應對措施有較為具體的規定，對預防階段和災后恢復、補償、救助則或者欠缺規定，或者雖然有規定，但通常較為原則，缺乏具體制度。”⑩王萬華：《略論我國社會預警和應急管理法律體系的現狀及其完善》，載《行政法學研究》2009年第3期。

根據“關口前移，重在預防”的理念，突發事件應急法制建設的核心或重心應在防災法制的構建方面。就目前的工作重點來說，我們應當積極呼吁和推進《預防災害法》的制定。迄今為止，我國尚無全國統一的《預防災害法》，使預防災害難以達到專業化、規范化的目標。特別是有關防災減災預案體系的構建、全民防災減災知識教育的開展乃至于整個備災措施的籌劃等等均缺少詳盡的法律規定。

在事前預防階段，教育是其中的重要內容之一。學者指出：“公共應急法制的教育，包括在普法教育中針對全體公民，在普通學校、黨團校和各種干部學校中針對青年學生、各級干部，進行公共應急法制的基本知識教育，以及關于各種媒體開展公共應急法制建設和運作的宣傳報道活動的權利和義務。”?同注④，第38頁。

在防災教育中，各級政府應當注意因地制宜地建設一些模擬各種災害的情景體驗與逃生演練基地，此類基地同時也承擔對干部群眾進行防災減災知識教育和培訓的任務，以提高其防災減災的知識和自救互救的能力。在國外，如日本或歐美，這類基地就很多，事實證明，這種做法是行之有效的。建議將預防災害的培訓、體驗基地建設納入預防災害法的立法范圍，使這項工作成為各級政府的責任與法定義務。

在去年5月份由聯合國開發計劃署召開的一次防災減災會議上，筆者在發言中提到了建立防災減災培訓、體驗基地的設想，并且認為基地建設應當規范化、常態化。筆者在發言中指出：“教育既包括通過各種媒體的宣傳，提高公眾對災害的認識，讓民眾和官員了解預防災害的知識和技能，還要通過建設一些預防災害的文化產業基地對公務員、中小學師生和普通民眾進行系統的培訓或讓其在具體場景中對各種災害進行切身體驗，從而獲取相關的知識和能力。”

也有學者指出：“對政府人員進行危機意識教育，建立事前決策的觀念，預先建立有針對性的機構、制度和法規、體制，在情報搜集、信息預測、資源利用等方面早作準備；提高危機決策人員的素質，對其進行必要的危機決策知識教育、基本的危機技能培訓，使之對相關的突發事件應急法有相對充分的了解。”另外，“政府要通過社會宣傳、學校教育等方式對普通民眾開展危機應對教育，使之了解各種災害發生的科學過程，掌握一定的自我保護的方法，并對我國現有突發事件應急法的相關內容有基本了解；在一定區域定期開展針對各類突發事件的專門演習，訓練民眾撤離和救援中的心理素質和處理能力，增強其危機應對能力；建設突發事件應對的志愿者隊伍，對其進行基本的技術培訓，使之發揮應急知識普及、輔助支持參與國家應急行動的作用”?同注④，第 318～319頁。。

上述說法有幾點值得注意：（1）防災教育（危機意識教育）既針對官員，也針對普通群眾；（2）防災教育既包括知識教育，也包括危機應對（災害應對）能力的教育；（3）教育的目的在于自救互救并提高心理素質，教育的方式包括針對各種災害的演習訓練和技術培訓；等等。這對我們建設應對災害的教育基地具有啟發意義。

由聯合國開發計劃署與中國法學交流基金會等單位開展的“國家預防災害培訓體驗和法治保障文化產業示范基地項目”，其奉行的基本原則是：“從社會管理機制創新的角度出發，以預防災害法律體系研究為切入點，將預防災害培訓體驗基地作為實踐平臺，開展預防災害的法制建設研究與全民性預防災害培訓體驗教育，實現理論研究與實踐操作的對接和補充。”其主要內容是：

（1）完善“預防災害法律體系”，構建起中國基本的國家防災減災法律體系。包括從理論基礎上創新和規范與預防災害密切相關的概念，從數理角度定性和定量設計關于城市、城區、社區等人口密集區域的綜合性安全預防指標體系，深入研究“安全”國家與“和諧”社會的支撐關系。通過逐步建立的預防災害法律體系真正構建和諧社會，最終促成國家制定綜合性、基礎性的《預防災害基本法》，并以此作為建立其他預防災害法規的基礎和指導防災減災活動的綱領，真正建立有可操作性的預防災害組織體系、指揮體系、職能和職責體系、協調體系、保障體系。

（2）以預防災害的法治建設為指導，提供一種“即使身處災害危機之中也會保留對生命的希望”的體驗式培訓模式，讓參與者能在切身體驗中得知如何最大限度地減輕災害造成的傷害。項目內容主要容納知識體驗、場景體驗、自救體驗、設施體驗為主要分類的百余種項目，以及專業合作、自主研發等多種形式，以“國家預防災害培訓體驗和法治保障特別是體驗式培訓”為核心內容，外延出法治建設、心靈修復、文化感受等功能。真正建立起“預防災害培訓體驗結果提供法治建設和研究的基礎數據，預防災害法治研究指導培訓體驗”的雙向互通動態平臺。?同注⑤，第 2～3頁。

以上言論提出了完善我國預防災害法律體系的設想，主張制定全國統一的《預防災害基本法》，將預防災害的行為、措施等納入法治化的軌道，此種認識正逐漸成為法學界的共識。而該項目的目標是“使預防災害培訓體驗基地的實踐平臺與法律體系的理論研究平臺互為補充與支撐”，并將預防災害主題培訓、演練、宣傳、教育等納入法治化軌道。

我們認為，以預防災害為基本價值取向的教育基地建設今后應該受到各級政府的高度重視。在此類基地中，有關防災減災的“培訓”和“體驗”是兩大任務。從依法行政的角度看，防災教育基地建設應當成為今后各級政府的法律責任，各級公務員均應接受這方面的培訓和體驗，并且以此作為公務員考核的重要指標之一。

所謂“培訓”的方式主要是：1.請法學專家講解相關法律，開展知識教育，提高公眾預防災害的意識；2.通過相關影視片（如災難片）開展災害教育；3.通過網絡平臺進行防災法制宣傳教育；4.對相關政府部門的公務員和學校師生及其他相關人員進行防災法制培訓（如開設相關的課程班、編寫相關教材等）；5.在基地對專業緊急救助人員進行業務訓練和培訓，等等。

所謂“體驗”的主要方式是：1.設立災害案件的“模擬法庭”；2.模擬預防災害立法的聽證會；3.模擬“人民調解”工作場景（涉及災害案件），宣傳和諧理念；4.模擬交通災難及交通執法場景，宣傳交通法規；5.模擬各種災害“新聞發布會”，溝通民意，調控公眾心理（遇難人數應及時公布，消除公眾恐慌心理）；6.根據相關法規模擬各種災害預警，如火災預警、海嘯預警、洪水預警、地震預警等等，并在屏幕上顯現相關法律條文，從而起到普法的作用；7.在影院或電視上播放災難片時可在熒屏下方列出相應法條字幕，或以旁白方式講解相關法條；8.關鍵是在地震、火災、水災、礦難及交通災難等模擬體驗中按照相關法規設計內容和流程，這樣自然就讓受眾得到了相關法律知識（雖然其并不一定知道這就是法律規定的，但也會養成一種習慣或本能反應），也可讓現場講解員順便講一些相關的法律規定；9.在“場景體驗”或“自救體驗”環境中的醒目位置標出相關的重要法條；10.在動漫創作中根據相關法律設計預防災害的作品，用兒童喜聞樂見的形式宣傳法律知識；11.對中國法制史上的一些與救災有關的案例、政策、法律、措施等等可通過圖片展覽、影視制作（也可利用已有的影視資料）置入“災害體驗區”；12.模擬古今監獄，讓人了解古今刑罰執行（特別是涉及救災案件）的情況；13.模擬古代“法庭”，讓人了解古代對救災案件的審理；14.模擬災害救助的手段和方式（法律應作出相應規定，如在車輛被淹的情況下如何打碎車窗玻璃逃離等等）；15.模擬社區預防災害的實施情況（如與消防隊合作救災中的應急訓練，怎樣逃生，怎樣自救）；16.模擬抗災設施的建筑質量（如房屋的抗震性能，建筑內抗震效果較好的部位等等）；等等。

上述內容，在防災法律或其實施細則中可加以規定，目的是使防災減災的教育規范化、制度化、常態化，由政府部門及各級公務員帶頭接受教育，使全社會形成一種防災減災、人人有責、積極參與、重在預防的輿論氛圍，并在相關基地的培訓、體驗中增長知識、提升能力，從而提高全社會的災害應對能力，極大地減輕各種災害所帶來的損失。應該認識到，上述基地建設屬于社會公益事業，應當將其納入各級政府的財政預算。

在此順便一提，為了推進我國預防災害法治建設，深化防災法制的理論研究，中國法學會于2012年設立了《國家預防災害的法治保障研究》這一部級項目。該項目“旨在對預防災害的立法問題加以系統全面的研究，發現現有預防災害法律體系的優點和不足，借鑒發達國家成熟的法律體系，并根據中國目前的具體情況，通過專家、學者的努力和實際調研，呼吁建立在預防災害過程中必然涉及的多個領域的相關法律。從法律上將預防災害工作做到災害教育普及化、防災訓練日常化、災害預警快速化、應急預案科學化、組織管理協調化、災害管理文件化。通過法律的形式加強對科學、規范、有序地災害應急管理的教育和宣傳，提高全民對應急管理重要性的認識，改變中國在計劃經濟體制條件下形成的分部門、分災種進行應急管理的模式，建立應急預警機制，對潛在的可能誘發危險的危險源作及時地管理、整治和監控，保障社會發展處在一個低風險的環境之下，加強預防災害宣傳教育，重視社會力量在應急管理中的作用，推動針對公眾的災害體驗培訓成為法律規定的公民義務”?同注⑤，第4頁。。

我們認為，制定一部《預防災害法》已經成為當務之急。目前我國雖有一部《突發事件應對法》，但該法比較強調事中應對、事后恢復，相對輕視事前預防。有關防治災害的立法應當關口前移、重在預防。立法中應明確“災害”的種類：重大自然災害；突發公共衛生事件；工業、核能等重大事故災難；重大恐怖事件；等等。《預防災害法》還應當規定：各級政府負有預防災害的職責。各級政府應當開展預防災害的宣傳教育，增強公民的防范意識和應對能力，加強有關搶險救援人員的專業訓練，提高全社會預防災害的能力。國家建立災害預防和預警機制，各級政府應根據本地區實際情況制定和實施預防計劃，及時進行預測和監測，定期通報預測和監測情況，并進行會商。各級政府還應當根據本地實際情況制定相關預案，根據預案定期進行必要的學習和演習，評估預案效果，及時修改預案。《預防災害法》還應規定：通過建設一定數量的預防災害的基地對公務員、中小學師生和普通民眾進行系統的培訓，或讓其在模擬災害的具體場景中對各種災害進行切身體驗，從而獲取災害應對的知識和能力。

在此需要強調指出的是，預防災害的立法應當特別關注應急預案的制定。正如學者所言：“一個完整的、科學的、具有很好的可行性與操作性的救災應急預案對于救災工作是非常重要的。它能使救災工作有條不紊地進行，如果對救災緊急預案進行有針對性的演練，一旦災害發生，將最大限度地減少災害造成的人員傷亡和財產損失。”?同注①，第295頁。按照該學者的說法，救災應急預案應包括總則、預案啟動的條件方式、應急機構、救災準備、救災行動和附則等內容。其中的總則部分主要規定應急預案的目標及工作原則、應急預案的適用范圍等等。救災準備包括救援隊伍及裝備情況、救援物資的儲備和分布情況、災害預警的方式與機構等等。他認為“附則”部分應當包括宣傳教育、訓練演習等等。上述說法值得借鑒。

也有學者提出了完善應急預案制度的主張，認為我國“不少應急預案的內容存在較大的問題，主要是照抄照搬法律條款，沒有凸顯預案的特點。有的應急預案甚至與法律規定相沖突，造成行政機關適用上的無所適從。應急預案根據法律制定，但又有其自身內容定位，它應當是將法律的規定分解為具體的操作規程，一旦發生突發事件可以直接按照應急預案進行操作。如果照抄照搬法律條款，就沒有必要在立法之外又建立一套應急預案體系了。因此，如何改變目前制定預案時偷懶的做法，真正通過制定應急預案將立法細化、分解為可操作的規程，是今后完善我國應急預案制度的需要重點解決的問題”?同注⑩。。

另有學者說：“加強突發事件應對的戰略規劃和長期預算，把危機的前期控制過程納入政府長遠的戰略目標和日常管理，使之具有面向未來的預測和防范功能；對各種可能發生的危機事件宏觀性地總體考慮和及時準確地預警監控分析；制定一整套的突發事件應對計劃，在各重要領域建立必要而充足的物資儲備，構建社會應急聯動系統工程。”?同注④，第318頁。這里所說的突發事件（重大災害）應對的戰略規劃、長期預算、預警監控、物資儲備等等均應納入法治化的軌道，成為政府部門依法行政的題中之義。

顯然，未來的《預防災害法》應圍繞上述關鍵點來展開。以下為筆者在吸收學界的相關研究成果的基礎上草擬的《預防災害法》部分條文，列出以供參考：

（1）為了有效預防與減輕災害，維護社會公共利益與公民的合法權益，迅速恢復社會秩序與經濟秩序，根據憲法，制定本法。

（2）預防災害法實行預防為主、預防與抗御相結合的原則。

（3）本法所謂災害包括：（一）重大自然災害；（二）突發公共衛生事件；（三）重大工業事故災難；（四）重大恐怖事件；（五）重大社會騷亂事件；（六）重大政治動亂；（七）其他重大災害。

（4）各級人民政府應當開展預防災害知識的宣傳教育，增強公民的防災意識和應對各種災害的能力，加強有關搶險救援人員的專業訓練，提高其預防和應對災害的能力。

（5）國家鼓勵和支持針對預防災害問題的科學研究，重視推廣和利用優秀的防災科研成果，提高防災減災的能力。

（6）國家支持各級人民政府建立旨在應對各種災害的演習和訓練基地，對公務員、中小學生及公眾進行必要的災情應對訓練，并將相關經費列入財政預算。公務員參與防災減災知識的學習及相關的情景體驗活動應納入行政考核的指標體系。

（7）國家制定有關建筑和設施的建造標準。各級人民政府的有關部門應進行定期檢查和隨機檢查，對不符合標準的建筑和設施應當責令及時維修、養護、加固或者拆除。

（8）災害的預防和應對工作費用應當列入各級政府的財政預算。各級政府應當儲備必要的應對災害的資金、物資、設備，并保持應急生產和調配的能力。

（9）國家鼓勵為預防災害和減輕災害損失而設立相關的基金和保險種類。

（10）國家建立災害預防和預警機制，各級政府應當根據本地區實際情況對本地區可能引起災害的隱患，制定和實施預防計劃，及時進行預測和監測，定期通報預測和監測情況，并進行會商。

（11）各級人民政府應當根據本地區實際情況制定本地區的應急預案。預案應有針對性、可操作性和一定的靈活性。根據預案定期進行學習和演習，評估預案效果，及時修改預案。

（12）不斷完善和充分利用現代化電子信息手段，提高關于各種災害的預報效率。

三、結語

從當今世界范圍內關于災害應對的理論來看，其主流傾向是重視災害的預防。如果把防治災害當成是一個包括事前預防、事中應對與事后恢復三個階段在內的全過程的話，那么可以說人們關注的重心已經從事中應對與事后恢復轉向了事前預防，這種“關口前移”的做法體現了一種重在預防的理念。這種理念值得我們借鑒。為了使預防災害的措施和機制規范化、穩定化、制度化，有必要建立完善的防災法制，從而形成一種預防災害的長效機制。預防災害法制是一套“有備無患”的制度和機制，其目的之一是“備而不用”。防災法制就是通過一系列的制度從根源上杜絕災害或危機。我們認為，我國應制定一部《預防災害法》。目前雖有一部《突發事件應對法》，但該法比較強調事中應對、事后恢復，相對輕視事前預防。有關災害的立法應當關口前移、重在預防。在相關立法中，應當關注兩個方面的問題：一是要求各級政府注意應急預案的制定；二是要求各級政府必須重視防災教育問題。在防災教育中，各級政府應當注意因地制宜地建設一些模擬各種災害的情景體驗與逃生演練基地，此類基地同時也承擔對干部群眾進行防災減災知識教育和培訓的任務，以提高其防災減災的知識和自救互救的能力。在國外，如日本或歐美，此類基地就很多，事實證明，這種做法是行之有效的。建議將預防災害的培訓、體驗基地建設納入預防災害法的立法范圍，使這項工作成為各級政府的責任與法定義務。