建設服務型政府的社會保障電子政務網站績效評估研究

梁 卡，徐赤紫，王 宇

(浙江財經學院財政與公共管理學院，杭州310018)

一、研究背景

黨的十八大提出了“深化行政體制改革，建設職能科學、機構合理、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的改革目標。從信息化的角度講，服務型政府是信息化條件下以服務為中心的政府職能模式，即電子政府。在我國，電子政務為推動服務型政府建設提供了新手段。發展和推進電子政務是建設服務型政府的必要條件，也是政府職能轉變的客觀要求［1］70－74。

據CNNIC(中國互聯網絡信息中心)統計，截至2009年1月，全國.gov和.cn域名已開通45555個，較十年前，增長迅猛［2］。但賽迪咨詢公司2008年公布的中國電子政務門戶網站績效評價調查認為，多數政府部門的綜合指數都不理想。據統計，我國電子政務投入從2002年的約300億已增至2007年的約600億，每年的投入增長率均在10%以上［3］1－2。在大規模投入和建設后，電子政務能否真正取得預期成效已成為政府關注的問題。從西方發達國家的實踐來看，在政府責任和績效日趨公開的情況下，電子政務項目由于財政約束硬化和公民知情權的伸張，其失敗不僅會導致項目的終止，還會帶來公眾對政府信任度與支持力的下降［4］36－40。在我國電子政務建設中，投入與實際成效存在顯著差距，表現在:(1)辦公項目實現在線辦理的比例低。據北京計世資訊2008年底的調查，即使在電子政務水平較高的廣東省，地市級行政許可項目也僅有47.4%可在線辦理，其他省市比例更低。這與《國家電子政務總體框架》要求2010年實現50%以上行政許可項目在線處理的要求還較遠。(2)電子政務系統的實際使用率偏低。據2007年12月CNNIC調查顯示，僅25.4%的人訪問過政府網站，而且在訪問的民眾中，信息獲取是其主要目的，業務辦理的訪問者比例很低。(3)低使用率導致了低滿意度，一些網站陷入“低使用率—低重視—低后續投入—低使用率”的惡性循環，陷入沒人去、沒人管的局面［3］2－3。這些問題嚴重影響著政府電子政務的健康可持續發展。

作為發展和改善民生的重要舉措，推進社會保障電子政務建設既是時代的要求，也是社會保障自身發展的必然。但是我國社會保障電子政務網站的績效體制尚未建立，不利于社會保障事業的健康發展。因此，開展社會保障網站績效評估作為破解我國社會保障電子政務建設管理的體制機制難題的有效手段，是社會保障電子政務科學發展、促進服務型政府建設的必由之路，對于推動“金保工程”(1)二期建設意義重大。

二、開展社會保障電子政務網站績效評估的原因和作用

(一)開展社會保障電子政務網站績效評估的原因

作為構建服務型政府的重要舉措，政府每年投入巨大資金用于電子政務網站的運行和維護。自2002年開始實施的金保工程，對提高和改善社會保障服務水平、經辦效率發揮了至關重要的作用。政府網站作為其中一項核心業務建設，已成為發布權威政府信息的第一平臺，溝通政民、匯集民智民意的重要渠道，為方便人民群眾利益關切，政府陸續投入了大量資金。《社會保障“十二五”規劃綱要》提出，要提升社會保障管理服務水平，加快信息化建設，實施“金保工程”二期建設項目，建立全國統一的社會化服務體系，加強基礎服務設施建設，設立電腦查詢、電話查詢和個性化咨詢服務，積極探索網上申報、繳費、結算。但是電子政務實際建設效果與巨大資金投入反差強烈，且在提高政府行政效能和公眾服務能力方面收效不明顯。

從經濟學的角度來看，投入和產出、成本和效益是經濟學所考慮的重點［5］72，也是社會保障電子政務網站建設所必須考慮的要素，沒有效率、效益的投入是無益的、浪費的。電子政務績效評估可以有效量化這種投入、產出和成效，得出成本效益比，合理規范電子政務的實施運行。

從實踐效果來看，聯合國對全球電子政務的調研表明，經濟處于發展中的國家，電子政務項目失敗率高達60%—80%［5］73;廣州時代財富科技公司發布的中國電子政務研究報告中指出，中國的電子政務成熟度為22.6%。較低的成功率不符合電子政務建設的初衷。

從評估結果來看，開展社會保障電子政務網站的績效評估，可以掌握社會保障電子政務的建設、運行情況，確定是否符合建設目標，是否有效解決公眾關注的焦點問題，公眾和政府之間的網絡對話機制是否暢通，信息的透明度、公開化和共享程度如何，等等。

(二)社會保障電子政務網站績效評估的作用

1.績效評估有助于摸清現狀

開展社會保障電子政務網站績效評估，對將要考察的社保網站進行歸納(如部、省、市的人社系統網站，各社保領域的社會團體、協會等非政府組織網站)，對其建設、應用和運行過程中的基本情況和實際效果進行全面、客觀的認識，進行橫向比較和縱向銜接，獲得發展階段的基本判斷。

2.績效評估有助于指導政府行為方向

有了績效評估結果，社會保障電子政務建設和主管部門，可以據此改進電子政務，查漏補缺，消除電子政務建設過程中的錯誤理念，破除攀比思想和盲目投資，從而規范和引導社會保障電子政務合理建設和發展。

3.績效評估有助于更好地服務公眾

政府政務建設部門拿到評估結果，結合橫向比較，可以有效地改善其工作方式，提高執行力度，將重心轉移到實質的任務上來，提高政務服務水平，既實現了便民的信息化服務，又有效維護了政府的形象。

三、國內外開展電子政務績效評估的實踐

國內外以社會保障電子政務建設為題的研究較少。作為政府信息化建設實踐，本文以電子政務的績效評估為例來獲得國內外的發展認識。全世界范圍內，開展電子政務績效評估研究的機構大致分為三類:政府職能部門、大學或研究院、專業的咨詢公司［6］131－134。

1.國內專業機構開展的評估實踐

國內開展研究比較有代表性的機構有:中國國家信息中心、工信部信息化司、北京大學、廣州時代財富科技公司、北京計世資訊公司等。中國國家信息中心的電子政務績效評估推出了系列模型，包括發展環境模型、投資評估模型、發展狀態評估模型、發展過程評估模型、綜合集成評估模型，涵蓋了電子政務的全方面和全過程。北京大學開展的電子政務績效評估選取有代表性的政府網站，細化評估指標，包括網上信息公開、網上辦事指南、網上互動、鏈接及時效性、安全性等各方面。作為專業的商業咨詢公司，廣州時代財富科技公司的評估指標體系涵蓋政府機關的基本信息、政府網站的信息內容和用戶服務項目、網上政務的主要功能，以及電子政務的推廣應用四個方面共計30項評價指標。

2.國外電子政務評估實踐

國外開展電子政務績效評估的研究較早，比較有影響力和代表性的機構有:聯合國、Accenture咨詢公司、美國Brown大學、Gartner咨詢公司、Jersey－Newark州立大學和IBM、INSEAD等。聯合國從2002年開始每年發布全球電子政務發展狀況研究報告，其主要評估指標包括政府網站建設狀況、基礎設施實施狀況和人力資源狀況;Accenture咨詢公司的電子政務評估集中于電子化服務方面，關注與公眾的交互服務，其評估體系包括服務績效和客戶關系管理兩大指標;美國Brown大學的電子政務評估模型涵蓋較多領域特征，從互聯網上直接獲取考察數據，其評價體系先分類測評內容，再結合具體考察特征，如信息的發布、資源的公開、與用戶建立的互動聯系等。

3.國內外電子政務評估模型分析

不論國外的還是國內的電子政務評估模型，都反映了電子政務建設以公民為中心和以結果為導向的基本原則。堅持“公民導向”和“結果導向”是各國電子政務發展和評估必須堅持的基本方向。但是不同的機構做出績效評估的指標、角度不同，國外的評估更注重公民的滿意度，側重服務質量;國內的評估側重使用率和網站排名，對電子政務運行中存在問題的針對性不強。

四、當前我國社會保障電子政務網站存在的問題

首先，社會保障電子政務網站建設不同步、不平衡。一是社會保障電子政務與其他政府部門電子政務網站相比發展不平衡，有些社會保障網站內容簡單，僅局限于政策的發布、新聞的傳遞、文件的解讀和信息的查詢，網站缺乏特色、形式單調，吸引力不強。二是不同省市的社會保障電子政務建設不平衡，社會保障制度實施較好、較快的地方，其網站建設得也更好。以上海市人力資源和社會保障局官網為例，由于上海市社會保障制度推行較好，其網站建設也豐富具體，分類明確，呈板塊布局;信息發布及時而且廣泛;專題布置，查詢便捷;注重服務質量和便民效果，增設互動評議、微博傳遞、網上辦事快速通道等，很好地滿足了公眾的知情權和參與權。

其次，信息資源的利用有限。在社會保障電子政務網站上，原始信息多，加工整理的信息少;孤立分散的信息多，交流共享的信息少;靜止狀態的信息多，動態反饋的信息少。網站信息更新較慢，滿足公眾需要的有實用價值的資料不足。網頁之間的連接渠道不暢，互聯互通尚未有效顯現，電子政務難以形成網絡。

再者，社會保障信息化建設的產出效益難以衡量。“金保工程”作為社會保障領域的一項重要的電子政務工程，國家將在“十二五”時期加快推進二期工程建設，進一步提升公共服務能力，但在投入巨大資金情況下，社會保障電子政務的效益卻未能很好地評估。國外強調社會保障績效，如在美國形成了社會保障績效年度國會報告制度［7］72－75，而我國社會保障績效指標體系還未能真正建立起來。

五、服務型政府視角下社會保障電子政務網站績效評估體系的構建

開展社會保障電子政務的績效評估日益重要，本文從社會保障電子政務績效評估體系的構建原則、體系主要內容和評估流程來展開論述。

(一)評估體系構建的原則

社會保障電子政務績效評估體系應該遵從以下原則:

科學性原則:以科學的理念作指導，評估方法要科學，評估過程要科學，評估結果也要科學，要能實現體系的自我完善和良性循環。

適用性原則:評估體系針對社會保障電子政務網站，要能充分反映社會保障電子政務網站建設情況，為相關部門所能接受，并以此來評估網站績效，進一步提升電子政務網站的服務功能。

(二)評估體系的主要內容

評估體系是一套綜合的框架體系，結合我國電子政務績效評估體系的研究成果，社會保障電子政務網站的績效評估應有以下內容。

1.確立評估主體和評估客體

評估主體即誰來評估，是指主要接受委托從事評估的組織、個人或研究工作組［8］79，應對社會保障制度和電子政務有較深刻的認識。評估客體指的就是評估的對象，就是指政府的社會保障網站，還應包括網站的具體內容。評估主體的理念、采用的方法、工作能力等都會對評估結果產生重要影響，因此合理選擇評估主體對社會保障電子政務網站的評估至關重要。

2.選擇評估的指標

科學界定和選擇評估指標是決定評估工作的成功與否的關鍵。如果評估指標選擇不當或者漏掉關鍵指標，評估結果將會對社會保障電子政務網站的績效出現偏頗，不利于社會保障電子政務的健康發展。就社會保障電子政務網站而言，政策信息的公開化和透明度，服務的便捷性和真實性，公眾的參與度和滿意度等都是其關鍵指標。

3.衡量評估的基準

基準是正在進行的系統化的方法論，用于識別、度量、比較自身在某一時期內的工作過程或職能，或與一個或其他多個組織進行比較，以實現其內部的改善［8］78－80。基準是電子政務績效評估的參考點，但基準不是一成不變的，橫向和縱向的比較才能確定一個合適的參考點。社會保障電子政務的評估基準要注重國家出臺的目標規劃，并結合相關行業標準。

4.選擇評估的方法

基于電子政務的評估方法，包括各項指標的權重確定方法和指標數據的獲取方法。

權重也稱加權系數，體現各項指標在評估中的相對重要程度。在指標體系和評估基準確定的前提下，綜合評價結果就依賴于各項指標的權重了，因此指標權重設置的合理與否關系到評估結果的可信賴程度。常用的權重方法有德爾菲法和層次分析法。

指標數據的獲取方法因評估主體的選擇而異，獲取評估數據的方法有問卷調查法、專家測評法、在線調查法和公眾評議法等，從而獲取網站定量和定性評價指標數據。

5.評估數據

評估數據是進行電子政務評價的依據，評估主體基于評估指標采用合適的評估方法，按照確定的評估基準對評估對象進行數據收集，將收集到的數據按定性和定量指標進行分類和處理。

6.評估結果與評估報告

評估結果應客觀公正反映社會保障電子政務網站的實際績效，應及時反饋給政府決策部門和被評估網站，作為電子政務投資決策、管理改善和績效監管的參考依據，以此來提升管理水平和服務水平。

評估報告由評估主體完成，包括正文和附錄兩部分，報告正文的主要內容應包括基本情況描述、各項主要績效指標對比分析、評估結論、發展趨勢預測、評估依據和評估方法等，報告附錄應包括有關評估工作的基礎文件和數據資料。評估報告應該由獨立的第三方專業人員進行符合性審核，即評估工作程序是否完整、評估方法是否正確、選用評估標準是否適當、評估報告是否符合規范等。

(三)社會保障電子政務網站績效評估體系流程

基于流程管理的思想，評估體系實施流程可以概括為:評估主體根據評估目標要求，基于一定的理念和思路，選擇評估客體(評估對象，即社會保障網站)，根據評估對象的情況來擬定評估指標，根據評估指標確定各指標的評估基準，根據各評估基準確定各指標的評估方法(包括指標權重設定和評估數據收集方法)，進而收集到各指標的評估數據，形成評估結果;最后根據評估結果，撰寫評估報告［5］78。服務型政府視角下社會保障電子政務網站績效評估體系框架如下圖［9］33－37:

注釋:

(1)金保工程是利用先進的信息技術，以集中管理的數據中心為基礎，以中央、省、市三級網絡為依托，支持人力資源和社會保障業務經辦、公共服務、基金監管和宏觀決策等核心應用，覆蓋我國統一的人力資源和社會保障電子政務工程。金保工程是政府電子政務工程建設的重要組成部分，是全國人力資源社會保障信息化工作的總稱。

［1］馬靜，徐曉林，陳濤.電子政務績效評估研究:基于服務型政府的視角［J］.河南社會科學，2012(02).

［2］王長勝，許曉平，主編.中國電子政務發展報告:2010［M］.北京:社會科學文獻出版社，2010.

［3］張維迎.中國電子政務發展報告:2010［M］.北京:北京大學出版社，2011.

［4］張成福，唐鈞.電子政務績效評估:模式研究與中國戰略［J］.探索，2004(02).

［5］彭細正.構建服務型政府的電子政務績效評估體系框架研究［J］.電子政務，2009(08).

［6］胡勇，黃立軍，徐耀鐺，周建文.中外電子政務項目績效評估體系研究［J］.情報雜志，2008(07).

［7］林毓銘.社會保障金保工程的公共服務與實現機制［J］.社會保障研究，2009(01).

［8］孟秀轉，孫強.電子政務綜合績效評估體系研究［J］.中國行政管理，2008(08).

［9］孫強.服務型政府電子政務績效評估探討［J］.電子政務，2009(09).