文化大部制改革思辨

郭萬超

部門利益的存在及其相互競爭構成了地方政府在大文化管理職能改革過程中的重要阻礙與制約因素。

“大文化”概念下的文化管理體制

對于文化的含義，學術界有著不同的界定。廣義的“文化”范疇，包括教育、科學、文學藝術、新聞出版、廣播影視、衛生、體育、文物、圖書館、博物館等。這里所討論的“大文化”，主要指由黨委宣傳部系統、文化文物系統、廣播電視系統和新聞出版系統所管轄的文學藝術、新聞出版、廣播影視、文物、圖書館、博物館等事（產）業。

事實上，國家統計局《文化及相關產業分類（2012）》以《國民經濟行業分類》（GB/T4754—2011）為基礎，規定了我國文化及相關產業的范圍，并適用于統計及政策管理中對文化職能活動的分類。該分類指出，文化及相關產業是指為社會公眾提供文化產品和文化相關產品的生產活動的集合。根據這一界定，我國文化及相關產業的范圍包括：1.以文化為核心內容，為直接滿足人們的精神需要而進行的創作、制造、傳播、展示等文化產品（包括貨物和服務）的生產活動；2.為實現文化產品生產所必需的輔助生產活動；3.作為文化產品實物載體或制作（使用、傳播、展示）工具的文化用品的生產活動（包括制造和銷售）；4.為實現文化產品生產所需專用設備的生產活動（包括制造和銷售）。

相應地，根據現行政府組織法以及其他相關法律法規的規定，除了作為主管意識形態工作綜合職能部門的黨委宣傳部外，涉及目前大文化領域管理職能的相關政府部門主要包括文化、文物局系統，廣播電視局系統，新聞出版局（版權局）系統等三大政府職能與機構系列。毫無疑問，在宏觀文化管理體制領域，最為核心的問題是當前分散于不同政府職能部門的各種大文化管理職能以及作為這些職能載體的政府機構之間的相互整合方式，也就是大文化管理職能與機構整合模式。

不可回避的突出問題

一方面，體制性障礙制約文化產業發展，造成市場體系不夠發達。目前文化市場是按部門、行業和區域分割的，使本應完整的文化創意產業鏈條發生斷裂，導致市場配置資源的基礎性作用無法得到充分發揮。以新聞出版業為例，雖然部分國有出版機構已經轉制成企業，但事業單位的管理模式尚未完全改變，造成管辦不分，出版單位缺乏活力和市場敏感性，難以適應市場經濟的發展。而對于日趨活躍的民營出版機構，因出版政策和管理方面的原因，目前主要靠購買書號運營，造成其經營行為大多處于灰色狀態，不敢浮出水面。又如，動漫游戲業主管部門涉及文化、廣電、新聞等多個部門，分頭管理，責任分散，缺乏有力的統籌協調機制和平臺，難以形成合力，影響和制約了行業發展。

另一方面，現行文化宏觀管理體制，造成了多頭管理，職責交叉，政出多門的不良管理現象。管理體制不順，各類資源被分割，使文化企業增加了很多不必要的交易費用，而且，文化企業的經營過程也因此而更容易受到各種因素的干擾，喪失許多競爭取勝的機會，從而降低了經濟效益。根據調研，目前海淀區的文化創意產業的管理分散在海淀園、宣傳部、文委等不同主管部門。文化創意產業的資源被分割在不同政府主管部門、協會、企業的手中，尚未進行較好整合。首先，海淀園管委會承擔著管理6000多家高新技術企業的重任，據了解，海淀區70%固定資產的都是屬于海淀園，大部分的文化創意產業企業由海淀園統一管理。其次，海淀區促進文化創意產業發展的專項資金在宣傳部，宣傳部是文化創意產業的主管部門，直接掌握了政策和資金資源。再次，部分傳統文化行業的管理資源還集中在海淀文委，如營業性文藝演出團體的管理、演出市場和藝術品市場的管理等。最后，部分資源還分散在各協會手中，由于協會與企業聯系緊密，協會對于市場和企業的信息更為關注和了解。從調研的情況來看，海淀區各個部門之間溝通和協作較少，缺乏資源分享的渠道，要么是掌握政策資源而不掌握企業情況，要么是和企業聯系緊密而缺乏政策資源；要么資源偏重于技術型企業，要么資源偏重于傳統文化類企業。這樣的格局雖然能使企業增加更多地享受政府政策的機會，但將直接制約著政府對整個行業情況的了解和快速反應能力，嚴重影響整個文化創意產業的融合發展。

學界認為，這些問題可能會阻礙社會主義文化發展整體目標的順利實現。為此，建立大文化政府管理體制，建立協調統一的文化管理與服務政府機構，既可以避免以前因多頭管理而造成無人管理的現象，加強文化的生產管理，保證文化產業發展的正確方向，也可以有效解決“五龍治水”的問題，增加文化企業經濟效益，同時也有助于建立完善有序公平的文化市場體系。因此，結合十七屆六中全會精神與文化管理體制發展現狀，實現黨委與政府相關職能部門的恰當定位與機構的有機整合，進而實現文化領域公共管理與服務職能的統一化，構建更為協調高效的文化監管與服務體制，是實現社會主義文化大發展大繁榮的基本前提。

三種改革模式實踐

以職能與機構整合程度作為指標看，主要有以下幾個改革模式類型。一端是以深圳市、杭州市為典型的深度整合型，一端是以沈陽市、重慶市為典型的初步整合型，中間則是以上海市、廣州市為代表的漸進過渡型。

（一）深度整合型。深圳市政府設置市文化局（掛市廣播電影電視局、市新聞出版局、市文物局的牌子）。相類似地，杭州市政府將原有的文化局、廣電局、新聞出版局合并，設立了杭州市文化廣電新聞出版局；將原有的文化、廣電、新聞出版三支行政執法隊伍合并，成立了杭州市文化市場行政執法總隊。可以納入這一改革模式的還包括寧波、溫州、珠海、汕頭等浙江省以及珠三角地區的沿海經濟發達城市。當然，更為激進的海南省由于在機構設置上更早更深入地實行了大文化管理與體育管理職能的統一，這無疑應算是迄今為止在大文化領域政府職能與機構整合力度最大的地方政府。

（二）漸進過渡型。2000年4月，原上海市文化局和原上海市廣播電影電視局建制撤銷，成立上海市文化廣播影視管理局。相類似但又有所不同地，大連、秦皇島、南通等不屬于試點改革地區的沿海開放城市則是把新聞出版局與文化局合并，設置市文化局（掛市新聞出版局、版權局的牌子），而廣播電視局則作為市政府新聞宣傳管理機關和廣播電視事業管理機關繼續獨立存在。

（三）初步整合型。這種類型的政府采取了合署辦公這一模棱兩可的職能與機構整合模式。盡管程度上有所差別，這種改革方式還不能算是真正意義上職能與機構整合。2004年11月，重慶市編制委員會審議決定，重慶市文化局（重慶市文物局）、市廣播電視局實行一套班子，合署辦公；而重慶市新聞出版局則作為市政府一個職能部門獨立行使文化管理職能。沈陽市則相反，該市實現合署辦公的是市文化局（市文物局）與市新聞出版局（版權局），其官方組織圖表至今依然保持相互獨立地位，而沈陽市廣播電視局繼續作為政府工作部門維持獨立運行。

大部門制的思路和措施

（一）厘清政府大文化管理職能。從理論上講，可以把當前各級政府正在實際運行的各種大文化管理職能劃分為文化政治職能（意識形態灌輸與社會輿論控制） 、文化經濟職能（文化產業規劃與行業調控、文化市場執法、文化國有資產監管、文化單位微觀管理等不同性質職能領域）、文化社會職能（涉及文化事業發展規劃，公共文化產品和服務供給與監管，文化事業單位微觀管理等不同性質職能領域） 三種基本類型。然后，可以再按照這一分類標準對政府的大文化管理職能構成現狀進行具體厘清。

（二）有效轉變與調整政府大文化管理職能體系。要結合中央政府提出的改革指導思想、原則與任務目標，整體確定各級政府在大文化管理領域應該承擔的總體職能構成，解決政府管什么這一基本課題，其中，既要解決政府越位問題，也要解決政府缺位和錯位問題。可以說，目前這一課題難以取得進展，正是政府沒有制定更為具體、更具有操作性的大文化管理職能與機構改革方案的根源所在。

（三）理順黨政宣傳文化管理部門之間職能關系。目前，改革重點的是理順文化行政管理部門與所屬文化企業、事業單位的關系，主要是確立與市場經濟體制相適應的政府與企業、政府與社會關系問題。然而，當前最為棘手的是理順黨政宣傳文化工作部門之間關系以及政府內部職能部門之間關系問題。對于前者，主要是要解決作為意識形態工作主管部門的黨委宣傳部門與政府文化行政管理職能部門之間的職責關系問題。在當代中國，在意識形態政治管理職能領域堅持黨委宣傳部門的領導地位是毋容置疑的，但在文化經濟管理和文化社會管理領域是否仍然需要堅持黨委宣傳部門的直接領導地位卻值得考慮。另一方面，即使是在政府內部，是否所有文化管理職能都要由統一的文化職能部門來行使也是個問題。比如說，作為第三產業重要組成部分的文化產業的行業政策規劃職能屬于行業管理與宏觀經濟管理職能范疇，根據現行政府職能配置原則，它應該屬于發改委等綜合經濟管理部門的職責范圍。而且，根據中央政府有關專業經濟部門改革的原則思路，專業經濟管理部門屬于要撤銷的政府職能與工作部門系列。簡而言之，根據相關文件的指導思想，專業經濟管理職能應該納入綜合經濟職能部門。如此，則新成立的政府文化行政管理職能部門主要在于構建公共文化服務與監管體系。

（四）職能調整過程中的部門利益控制問題。在職能尚未厘清的政府大文化管理領域，政治、經濟與社會發展等不同公共管理價值目標相交織，其中又往往混雜有不同層級、不同性質的部門利益與個人利益。由此，如何在厘清、理順這一領域黨政部門應該加以維護與實現的不同公共管理價值目標的同時，清理出并制約與防止牽涉其中的各種非公共性價值與利益訴求在改革過程中形成的不當阻力，成為地方政府在進行大文化管理職能與機構整合過程中不得不面臨的重要挑戰。部門利益的存在及其相互競爭構成了地方政府在大文化管理職能改革過程中的重要阻礙與制約因素。

（作者系北京社科院首都文化發展研究中心、北京文化創意產業研究中心主任，中國發展戰略研究會經濟戰略委員會常務副理事長，中國社會科學院經濟研究所博士后）