檢察建議在民間金融治理模式中的適用

李琳琳

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A 文章編號：1673-5811（2013）03-0010-01

近年來，隨著經濟的快速發展，資金供求矛盾日益突出，民間借貸活動不斷增多。民間借貸的活躍，對促進我區的經濟發展起到了一定的積極作用。但同時，民間借貸隱蔽性強、風險性高、管理不規范等特點也極易引發一系列經濟社會問題，甚至引發集資詐騙等刑事犯罪，影響社會穩定。

以“金融檢察與民間融資”為主題的中國法學會檢察學研究會金融檢察專業委員會2012年會暨第二屆金融檢察論壇，于2012年9月28日在地處我國金融改革前沿的浙江省溫州市舉行，來自全國檢察機關、金融監管機構、高等院校、科研院所的司法實務人員、專家學者共80余人，就金融檢察與民間融資的基本理論、實務問題、治理模式等進行研討。

一、民間金融概述

我國民間金融活動始于西周時期的民間借貸，它作為一種普遍社會經濟現象，至今已延續了近三千年。最早的文字記載可上溯到《周禮》：“四曰：聽稱責以傅別。”所謂“稱責”就是借貸，“傅別”就是立契。 可見西周時民間借貸已付諸契據。明確地記載了最為關鍵的利率狀況的是《管子》，其中對齊恒公派人調查民間借貸事件的描述極為引人注目：“鮑叔馳而西，反報曰，西蚊之氓者，帶濟負荷，菹澤之萌也，漁獵取薪，蒸而為食。其稱貸之家，多者千鐘；少者六七百鐘；其出鐘也一鐘，其受息之萌九百余家。賓胥無馳而南，反報曰……”西周時期的借貸多以實物形式，一般無任何附加條件。商業的發展，城市經濟的成長，金屬貨幣的廣泛流通，消費水平的提高以及統治階級各種貪欲的膨脹，導致在西周時期以救濟為主要功能的借貸，途經禮崩樂壞的春秋時代，到戰國時代逐漸演變為以攫取高額利息為主要目的的高利貸。新中國成立以后，計劃經濟在整個國民經濟中占據統治地位，民間金融失去了生存空間，但改革開放以來，伴隨著市場經濟逐步完善，非公有制經濟也方興未艾，民間金融需求市場再次產生。

那么，何為民間金融？山東大學姜旭朝教授認為，民間金融，就是為了民間經濟融通資金的非公有經濟成分的資金活動；復旦大學張學軍教授對民間金融的定義是，相對于官方的正規金融體制和銀行組織而言自發形成的民間的信用部分；美國經濟學家吉利斯認為，民間金融是指未納入國家金融管理體制的非正規近日組織；央行則認為，民間金融是相對于國家依法批準設立的金融機構而言，泛指非金融機構的自然人、企業以及其他經濟主體（財政除外）之間以貨幣資金為標的的價值轉移及本息支付。可見，民間金融是一個綜合概念，是存在于經濟運行中的一種金融現象，它是順應經濟發展需要而產生的。

二、民間金融治理模式

各國和各地區在立法上對于民間金融的規制沒有統一的模式。美國為了規范民間金融秩序，國會于1934年頒布《聯邦信用社法》（該法后來經過多次修改和補充），聯邦政府隨后成立了專門的信用社全國管理局（NCUA），并在各州設立了自己的監管機構或專職官員。后來，為了克服各州各自為政所產生的一些在監管和制度上的沖突，美國又在1965年采取了加強信息交流和有效監管的措施，各州政府成立了“各州信用社監督專員全國協會”（NASCUS），并將監管對象擴展至儲貸協會或儲蓄銀行。英國更趨向于采用重置市場環境的做法，利用市場的手段解決對民間金融的規制問題。

我國目前對民間金融管理的法律法規主要有：《民法通則》第九十條：合法的借貸關系受法律保護。《合同法》第十二章對借款合同做了專章規定，建立在真實意愿基礎上的民間借款合同受法律保護。《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》第六條：間借貸的利率可以適當高于銀行的利率，各地人民法院可根據本地區的實際情況具體掌握，但最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）。超出此限度的，超出部分的利息不予保護。1999年1月26日發布的《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》規定，公民與非金融企業之間的借貸屬于民間借貸，只要雙方當事人意思表示真實即可認定有效。1997年的《刑法》還以專門條款設立了“非法吸收公眾存款罪”、“非法集資罪”等罪名。

三、檢察建議的適用

1978年檢察機關恢復重建，檢察建議得以廣泛運用和發展，成為防止和減少犯罪的主要形式和手段之一。2009年11月17日，最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，從檢察建議的提出原則、發送對象、內容要求、適用范圍、提出程序、制發主體、審批程序等方面作了明確規定。《規定》規定了人民檢察院在檢察工作中可以提出檢察建議的情形：預防違法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落實，存在犯罪隱患的；行業主管部門或者主管機關需要加強或改進本行業或者部門的管理監督工作的；民間糾紛問題突出，矛盾可能激化導致惡性案件或者群體性事件，需要加強調解疏導工作的；在辦理案件過程中發現應對有關人員或行為予以表彰或者給予處分、行政處罰的；人民法院、公安機關、刑罰執行機關和勞動教養機關在執法過程中存在苗頭性、傾向性的不規范問題，需要改進的；其他需要提出檢察建議的。

針對當前民間借貸糾紛多發，民間金融活動秩序混亂的現狀，如何使用并發揮檢察建議的作用，足以引起我們的思考。民間金融活動或者民間金融違法活動涉及多個部門，為了達到效果最優，必須實現各機關、各部門之間信息互通，聯防聯動。例如：

（一）對銀監部門適用檢察建議

銀行監管部門要對金融機構的信貸投放情況進行適時監測，定期進行調研，做好預警和預案，適時向社會進行信息披露和風險提示；告知民眾高利借貸的風險和危害，幫助他們增強遵紀守法意識和風險防范意識，自覺抵制高利借貸、非法融資和金融詐騙等違法活動；制訂嚴格的管理規定，成立專門力量對民間借貸活動進行監管，尤其是對自發形成的有組織、大規模的借貸活動要加強監管，防止發生擾亂金融管理秩序犯罪活動。

（二）對政府部門適用檢察建議

各級政府金融管理部門牽頭，建立對民間借貸的監管體系與機制。努力滿足中小企業全方位、多層次的金融產品和服務需求，抑制民間融資的過度擴張。對那些經營管理水平高、產品具有市場競爭力的企業，應加大信貸傾斜力度，破解中小企業融資難的問題。

檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式。檢察機關作為國家法律監督機關，在立足本職工作，通過履行各項法律監督職責來推進社會管理創新的同時，還要延伸檢察觸角，對民間金融借貸案件反映出的社會管理問題建言獻策，參與到民間金融的治理中來。