推進中央銀行績效審計的思考

梅強 岳寧

績效審計代表著政府職能部門審計發展的方向，它是以評價和監督政府部門所管理的公共資源或公共支出的經濟性、效率性和效果性。2005年人民銀行內審工作就提出“要開拓創新，積極探索績效審計在央行的運用，推動人民銀行內審工作不斷上層次、上臺階”。2012年又提出“要借鑒國際內部審計準則，探索開展績效審計，繼續推進內審工作轉型”的工作目標。總體上看，我國中央銀行績效審計工作尚處于起步階段，沒有形成一個整體性審計機制。

● 中央銀行推行績效審計的現狀 ●

“探索開展績效審計，繼續推進內審工作轉型”是基于中央銀行的職能建設的需要。人民銀行是我國的中央銀行，作為國家金融核心在其分支機構引入績效審計是對央行履行職能過程中綜合管理系統和內控制度運行與控制效果的監督審查，也是評價其資源管理和使用的經濟性、效率性和效果性的重要方法。但是，中央銀行尚沒有真正實質性開展績效審計，更沒有建立績效審計機制。主要是沒有形成績效審計的環境和條件。

1.合規性審計還是中央銀行內審的主導方式。目前，中央銀行內部審計機構的工作重點還在于保障央行各項規章制度貫徹執行，規范各項業務工作的程序性、合規性。不管是專項審計，還是全面審計，主要是采取合規性審計方式，其目標是保證基層央行的穩定運行。這種方式不注重基層央行有效履行法定職責方面發揮的社會效益和公共服務的評價。近年央行開展的對分支行行長和部門主要負責人的履職審計，采取了一些績效審計方式，也很少涉及對行長或部門主要負責人及所在機構或部門履行職責方面發揮的社會效益和公共服務等方面的審計評價。

2.績效審計在中央銀行內部還缺乏人文環境。推行績效審計從技術層面來講并不難，難的是營造一個適宜績效審計的人文環境。當前在以合規性審計為主導的審計制度下，審計人員以業務合規性為主審對象，以審出不合規的操作方式、不合規的制度執行、不合規的業務流程為內容。況且，這種對內控制度的理解、對操作流程的先后，因不同機構、不同工作人員，以及不同的審計人員，明顯出現不同。當然，這種不同也許并不是“大”不同，實際是不同的理解性問題。隨著基層央行職能調整和服務手段的電子化，人為性的差錯大大降低，但審計人員為了查問題而查問題，有時就只有從理解性問題方面入手寫問題。內審工作表現為查出問題多，人員水平就高，對違規對象處罰也多，內審權威性也高。內審部門多年形成的審計思維，很難形成開展績效審計的氛圍，審計人員也缺乏績效審計方法和環境。

3.績效審計在中央銀行還沒有建立運行機制。從西方發達國家開展績效審計的經驗看，績效審計與績效管理是相配套的，也就是績效審計是建立在與績效管理體系相適應的運行機制上。其目標是考核政府的職能部門的職能實現程度，也就是考核政府及部門提供的公共產品或公共服務的數量與質量。中央銀行是現代金融的核心，它是國家綜合經濟管理的重要組成部門，強化其對國民經濟管理的社會效益和公眾服務的評價是內部監督的重要內容。但是，我國中央銀行獨立性不強，其對國民經濟的控制取向，不以國家編制的經費預算相配套，尚沒有建立績效審計的制度安排，同樣也就沒有實行績效審計的可操作性，自然就沒有真正意義上的績效審計的運行機制。這也就是中央銀行沒有大力推行績效審計的主要因素。

4.績效審計還很難發揮促進金融管理的作用。2008年以美國為代表的西方金融管理體系引發的金融危機，造成西方經濟整體衰退，后金融危機時代更引起我國作為新興經濟體在金融管理方面的思考。央行監控金融市場、管理金融體系的功能應當進一步加強。人民銀行探索開展對分支機構績效審計，目的是促進央行加強責任、改進管理、提高效率，通過績效審計進一步提出改善內部管理、問責制度和組織效率效果方面的建議，以此提升央行金融管理能力。但由于中央銀行績效審計機制沒有建立，各分支機構在績效審計方面的工作探索還處于起步階段，面臨許多難以解決的障礙，自然延緩了績效審計在促進中央銀行加強金融管理方面的作用。

● 推進中央銀行績效審計的措施 ●

鑒于總行內審司尚沒有統一的對分支機構實施績效審計的相關規定，筆者依據當前基層央行職能轉換后的職能定位，結合國際內部審計準則，認為在考慮管理成本效益，通常稱為資源利用的經濟性的前提下，以我國國情為基準，重點是考慮中央銀行內部控制效率性和外部履職的效果性，通過以下措施積極有效地推進中央銀行績效審計。

1.績效審計目標的科學定位。人民銀行是我國的中央銀行，制定的貨幣政策和金融服務與金融穩定職能的實現，均體現在分支機構傳導貨幣政策、履行金融服務和維護金融穩定的履職效益和效果上。根據我國國情和績效審計的“三大要素”，重點是在中央銀行內部控制效率性和外部履職的效果性，通過績效審計，評價分支機構履職的社會效益和公共服務成果，以此促進基層央行提高自身的管理水平、履行好職責，實現人民銀行管理金融的職能目標。這應當作為中央銀行績效審計的主要目標。因此，中央銀行績效審計的總體目標應該定位于“維護金融秩序、防范金融風險、保障金融安全、促進經濟發展”上。

2.建立績效審計的運行機制。

從國外開展績效審計的經驗看，績效審計與績效預算關系緊密，績效預算是績效審計的基礎和條件。當前，人民銀行作為國務院的組成部門，也納入了預算制，財政部依據央行的“三大職能”和管理金融的需要，合理審查人民銀行編制的預算報人大批準。顯然，合理編制預算，對項目支出提出相對明確的績效要求與考核目標，也成為可能。這為央行內審開展績效審計提供了制度平臺，而央行績效審計的開展也為績效預算的建立和實行提供了支持。通過績效審計可以對央行分支機構的績效水平作出客觀評價，為下期預算提供決策參考。因此，人民銀行應與財政部配合，共同促進績效運行機制的建立。建立預算機制，將績效概念引入預算編制中，在央行實行績效管理；建立激勵機制，將財政預算經費與央行職能和管理目標結合，實行以央行職能實現和金融管理成效的最終結果作為確定預算執行依據，充分發揮央行分支機構管理金融和保障區域金融安全的積極性和主動性；建立責任機制，在國家財經法規和人民銀行會計基本制度下，嚴格經費管理，將項目支出與管理目標嚴格配比，為建立責任央行和責任管理打下基礎。在此基礎上央行建立和實行績效審計機制順理成章。

3.制定可行的績效審計指標。依據審計目標制定主要控制指標，是體現績效審計目標完成程度、實現績效審計預期效果的一個重要環節。實現人民銀行管理金融的職能目標，重點也就在評價央行金融管理能力和效果。所以績效審計反對票主要在兩個方面：一是效率性指標，二是效果性指標。效率性指標：一是人民銀行及分支機構制定和執行貨幣政策的效率性評價。主要有制定和調整貨幣政策是否符合促進國民經濟包容性發展的要求，執行和傳導貨幣政策的措施是否有效，對執行和傳導貨幣政策的情況跟蹤評價是否及時有效等。二是人民銀行及分支機構提供金融服務的效率性評價。主要有支付系統是否高效、安全，貨幣供應和管理效率，國庫服務和監督效率，金融服務保障是否能滿足經濟發展的需要等。三是人民銀行及分支機構管理金融的效率性評價。主要是金融管理內控制度的建立健全情況，金融管理方式和手段是否完備有效、是否適應金融業業務發展、管理范圍是否適當、有無監管越位或監管缺位問題等。效果性指標：一是人民銀行分支機構執行貨幣政策的效果評價，貨幣政策是否貫徹落實到位、落實的效果如何。二是人民銀行分支機構金融服務效果的評價，金融機構對人民銀行提供金融服務的效果認可度，社會公眾對金融服務的滿意度如何。三是人民銀行分支機構金融管理的效果評價，是否開展有效的金融管理工作，是否保障了區域金融安全和穩定，是否實行了公開、公平、公正的金融管理。

4.營造績效審計的人文環境。績效審計是個審計方式更是一個審計理念。一是制定中央銀行績效審計準則和操作指南，強化績效審計的權威性，建立央行績效審計工作體系。二是樹立績效審計理念，實行央行內審工作轉型，加強培訓、提升能力，打造出高素質、高水平的央行績效審計隊伍。三是適應央行數據系統和管理系統的信息化，加快績效審計信息化應用系統建設，提高績效審計信息的科學、準確、及時和評價的真實性。四是通過績效審計，以建立節約型社會為牽引，促進觀念更新，改變花錢不講效益的思想，促進節約型央行建設。

5.發揮績效審計的現實作用。盡管中央銀行實行績效審計的條件還沒有完全成熟，但并不意味著央行績效審計工作推進不了。相反，央行應當從專項支出的績效審計入手，通過專項支出績效審計，如貨幣管理經費、反洗錢經費、金融穩定管理等方面支出的績效審計，評價這方面的績效管理。還可采取行長履職審計運用績效審計方式，評價分支機構經費預算與金融服務、貨幣政策傳導、金融穩定和金融管理工作的實際效果，將此作為中央銀行預算支出效果與預期支出目標的實現程度來評價預算支出績效，進而增強對中央銀行金融管理效果和促進經濟增長的責任更深層次的監督與評價。

（作者單位：中國人民銀行銅鼓縣支行）