中國財政到底養了多少官吏？

佚名

30多年來中國政府進行了七輪機構改革，試圖把龐大的財政供養人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強力反彈。

中國財政到底養了多少人？答案可能會讓你吃驚不已。中國“吃公糧”人口僅截止2009年就已超過5700萬，這個數字已經逼近英國的人口規模，并且還以每年超過100萬人的速度遞增。30多年來中國政府進行了七輪機構改革，試圖把龐大的財政供養人員精減下來，但每一次努力，都遭遇了強力反彈。

3月17日，為削減政府開支，李克強約法三章：本屆政府內，一是政府性的樓堂館所一律不得新建；二是財政供養的人員只減不增；三是公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這三條中央政府將帶頭做起，一級做給一級看。由此，中國財政供養規模再次成為公眾話題。

中國財政要養多少人？

中國納稅人到底養了多少公職人員？在網絡上流傳頗廣的是這樣一個數據，2008年國家民族事務委員會公布，全國少數民族干部數量為291.5萬人，占干部隊伍總數的7.4%，網友據此推斷出全國共有干部3940萬人。

但問題在于，這里使用的“干部”的概念和“公務員”“官員”等諸多概念，與李克強所提的財政供養人員存在著很大的差別。

長期以來，中國政府規模問題一直是學界和社會公眾關注的焦點，但官方和學界往往各說各話。如官方宣稱中國官員只有1000余萬人，而學界宣稱有7000多萬人吃皇糧，其原因就在于各自采用了不同的統計口徑。

關于此問題，現在見諸于公開媒體討論的常見概念包括：官員數量、公務員的數量、干部數量、政府雇員以及財政供養人員等。這些概念按照劃分的標準和統計口徑大概可以分為三種：第一種是最狹窄的黨政機關的公務員數量；第二種是財政供養人口；第三種是在黨政機關、事業單位和由財政供養的準公務員性質的人員。

而此次李克強約法三章中提到的財政供養人口，實際上采用第二種口徑也就是財政供養人員的口徑來衡量政府的規模。從納稅人負擔的角度來說，采用財政供養規模的口徑來衡量一國政府規模的大小也是更為合理的一種選擇。

所謂財政供養人口，是指由財政來支付個人收入以及辦公費用的人員。在中國，財政供養人員主要由三部分組成：首先是黨政群機關人員，主要供職于黨委、人大、政府、政法機關、政協、民主黨派及群眾團體等機構；其次是各類事業單位人員，供職于教育、科研、衛生等諸多領域；第三種是黨政群機關和事業單位的離退長休人員。

財政供養人員年增超百萬

根據財政部國庫司編寫的《2009年地方財政統計資料》，總數接近5400萬的財政供養人口中，在職人員3815.24萬人，離休退休人員1391.35萬人，還有其他人員185.98萬人。

其中事業單位人員占了大頭。按照財政部的分類，事業單位即一般預算財政補助開支的人員為3589.8萬人，財政承擔其工資的60%-80%，其余由所在單位自行籌集；而公務員和參照公務員管理的一般預算財政撥款開支的人員為1553.6萬人，他們分布在黨政群機關和參照公務員管理的事業單位，其所需工資和辦公經費由財政全額撥付。

還有一類是經費自理的事業單位，其特點是有編制和財政不會給予撥款，但是這些單位有收費權和執法權，人員數量為249.2萬人。盡管他們不直接領取財政資金，但同樣具備行政或者事業編制，且政府賦予其的收費權和執法權實際上等同于一種稅收和財政權力。

中國財政供養規模的問題不僅僅是存量巨大，其加速增長的趨勢才是真正令人擔憂的地方。從1998年到2009年，中國財政供養規模從3843萬人飆升到5393萬人，11年間增加了1550萬人，年均增加141萬人。期間，2007年是一個拐點，當年財政供養人口突然增加了300多萬人，增速飆升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以內。

財政供養人口的快速增加主要有兩個來源，一方面是離退長休人員的迅速增加，離休、退休和長休人員從1998年的629萬增加到1577萬人，平均年增近90萬人，占總體財政供養人員增加數量的60%以上。而且這種趨勢將長期持續下去。中國正面臨老齡化趨勢，這意味著未來公職人員中離退休人員將加速增長。

中國現行的養老體制是雙軌制，公務員和事業單位人員由國家財政供養：在籌資方面，個人不用繳費，全部由財政負擔；在調整機制方面，退休待遇調整與在職人員工資同步。5400萬體制內人員目前的養老金替代率不低于80%，而2008年中國普通職工的養老金替代率，僅為44%，兩者相差達36%。

財政供養新增人口的另外一個來源是在職人員的增加。中國1998年體制內在職人員3214萬人，到2009年時增加到3815萬人，增加了600萬人，接近20%。這種增長態勢以2006年（當年在職人員為3366人萬）為界，可以分為兩個階段：此前的8年間僅增加了150萬人左右，此后三年新增450萬人。按此速度，到2012年，中國財政供養人口或已超過6000萬。

中國“官民比”比肩發達國家

中國財政的供養規模從絕對數額來說冠絕全球。衡量政府規模的一個標準是財政供養比，即財政供養人口與總人口的比值，民間稱之為“官民比”。根據第六次全國人口普查，大陸31個省、自治區、直轄市和現役軍人的人口共13.397億人。兩者相比，中國的財政供養比約為1：23.5，即大約23.5個納稅人供養1人。

從歷史上來看，國務院參事任玉嶺計算了中國各朝代的人口與官吏之比，西漢時的比率為7945：1；東漢為7464：1；唐朝為2927：1；元朝為2613：1；明朝為2299：1；清末為911：1；改革開放初期為67：1；2005年為26：1。

如果和國際橫向對比，中國現時的“官民比”從絕對數值來看并不算高。中國財政供養人口與西方的公共部門雇員的概念較為相似，國際勞工組織網站公布的數據顯示，美國2009年不包含軍隊在內，公共部門的雇員人數為2255.5萬人，美國人口總數約為3.12億人，其供養比例約為14人供養1人。

世界第三大經濟體日本的公共部門雇員約為524萬人，日本人口為1.278億人，其供養比例為24.4人供養1人；8172.6萬人口的德國2009年的公共部門的雇員約為439萬人，供養比例約為18.4人供養1人。但上述進行對比的都是發達國家。因此，中國財政供養規模是否合適的比較對象，應該是那些處于同等發展水平的國家。

如果以處于同等水平的“金磚四國”為參照，印度人口12.4億人，共公共部門的雇員在2005年為1800萬人，供養比為69人供養1人。俄羅斯、巴西的公職人員數分別為1340萬人和1056萬人，俄羅斯的供養比約為11人供養1人，巴西約為20人供養1人。

國家行政學院教授王健認為，發達國家政府提供的公共服務和公共產品遠多于發展中國家，其“官民比”理應比發展中國家高一些；其人均GDP的水平也遠遠高于中國，對公職人員的供養能力也高于中國。中國人均GDP大大低于發達國家，“官民比”卻與發達國家相當，以至公務員占GDP的比例大大高于發達國家。

按照2009年的數據計算，中國每百萬美元GDP的財政供養人口為10.8人，而美、日、德、法和英國每百萬美元供養的財政人口分別為：美國1.56人、日本0.95人、德國1.33人、英國2.8人。中國財政供養的負擔和規模相當于日本的10倍多、美國的7倍、德國的8倍以及英國的4倍。這表明，中國公務員數量相對國民經濟發展而言確實太多了。過多的公務員不僅占用了大量資源、影響了經濟建設，而且限制了行政效率的提高。

中國財政供養規模的真正問題不僅僅在于人數太多，更在于行政成本和管理費用高昂，超出了國民所能承受的范圍。這也是李克強總理強調要減少財政供養人口的實質所在。

政府開支增速遠超GDP

衡量一個政府規模大小是否合適，不僅需要看其絕對數量，而且要看其投入與產出，即投入的行政成本和產出的公共服務的數量和質量。

政治學博士方建文在《中國能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以來，中國政府運行的顯性成本占財政支出的總比重幾乎都在10%以上，而且大部分年份增速超過15%，遠遠高于同期GDP的增長增速。

其他國家包括發達國家、發展中國家和轉型國家，行政事業經費占財政支出的比重普遍低于中國，日本、法國、英國、德國、美國、加拿大大分別為3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。

財政部沒有公開過中國的行政成本數據，一般認為，財政預算科目中的“一般公共服務支出”大概等同于行政成本和管理費用，以2009年為例，地方一般公共服務支出的金額為8080億元，占地方財政總支出61044億元的13.2%。除了正式的“一般公共服務支出”外，還有隱藏在其他科目中的“三公”消費也是行政成本的重要組成部分。

產出方面，中國公共服務盡管近兩年獲得不少進步，建立了全覆蓋的醫保和養老保險體系，但是公共服務的水平和質量都仍然很低。

城市化可以作為衡量一國提供公共服務水平的指標。盡管中國城市化率按照常住人口計算已經達到了2012年的51%的水平，但是城鎮戶籍人口占總人數的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會，不能享受附著在戶籍上的、城鎮居民獨享的福利待遇，包括醫療、住房、義務教育等各方面的公共服務。

換句話說，只有35%的中國人口能夠享受較為全面的公共服務，而財政供養率與中國較為接近的美國、日本、德國等國家，其城鎮化率分別為82%、66%和74%。這些國家都采取了有效措施，保障不同區域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服務，其涵蓋就業、養老、公共教育、公共醫療、公共住房等的基本公共服務體系，也讓中國望塵莫及。除了覆蓋面之外，中國公共服務的質量和其他國家也難比肩。

“官多兵少”結構性過剩

為什么中國擁有近6000萬公職人員，消耗的財政收入比例和絕對數額在全球名列前茅，但提供的公共服務的數量和質量卻不盡人意呢？

中共十八大報告在闡述“深化行政體制改革”時透露了一點端倪。報告要求嚴格控制機構編制，減少領導職數，降低行政成本，該提法反映了中國財政供養人口中一個很大的問題——公職人員結構不合理，“官多兵少”，所以才需要“減少領導職數”。

“官多兵少”導致的結果是，真正服務于公眾的公職人員少，后勤人員即服務于公職人員這個群體自身的人員太多。中山大學哲學系副教授何博傳在《山坳上的中國》一書中提到，中國各級行政機關工作人員，約有1/3是后勤服務性的，實為世界所罕見。

復旦大學公共行政系教授唐亞發現，盡管美國各級政府年度開支占當年GDP的接近一半，但這些財政開支主要用于為納稅人服務的公共安全、醫療保障、社會保險、教育項目和貧困救濟等領域，政府雇員的人頭費和日常管理費用支出比例卻較低；而中國的情況恰恰相反，人頭費和管理費用占財政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服務方面的財政支出的比例卻較低，應該增加提供公共服務的醫療衛生、教師和警察等人員的數量。

國家行政學院公共管理學部副主任馬慶鈺教授在接受媒體采訪時也表示，目前公職隊伍主要的問題是崗位配比不合理：一線窗口人員太少，而后臺人員過多。他建議借鑒成熟國家的經驗，將兩者比例最少控制到六四開，即一線窗口不少于60%。

中國財政供養人員結構性過剩的另一表現是各級政府機構上下對口，重疊設置。對比英、美等西方國家，其不同級別政府的職責構成，基本上每一級政府只管特定的事情，事權劃分清晰，各自負責，誰決策誰執行，誰管的事情出了問題就找誰負責，不會到別的層級去推卸責任。而中國幾乎每一級政府都保持相同的機構，每一個機構都希望從下一級政府找到自己的腿。比如軍事問題，中央有軍委和國防部，各級地方對應設立武裝部；再比如外事問題，中央有外交部的統一領導，各級對口設立外事辦，人員浪費顯而易見。

摘編自鳳凰網