最高法院為什么越來越大

何兵

師長失誤，受害的是全師；總司令失誤，受害的是全軍！最高法院一旦裁判失誤，就等于向全國法院發(fā)出了錯誤指令。

春節(jié)期間和最高法院的幾位法官閑談。我問一位法官：“最高法院現(xiàn)在有多少法官？”他皺起眉頭算了算，說：“我也說不準(zhǔn)，估計有六七百吧？你看，死刑復(fù)核上收，刑庭增加二百來號人。民訴法修改，加大民事再審力度，立案庭增加一兩百號人……”

最高法院成了最大法院

最高法院有六七百法官，說明最高法院至少有二百個合議庭，可以向外輸出“最終裁判”。這是個什么概念呢？這就相當(dāng)于戰(zhàn)場上有二百個“總司令”，可以向外發(fā)布最終軍事命令。假如這二百個“總司令”分別在二百個防區(qū)作戰(zhàn)，且防區(qū)互不交叉，問題并不大。問題是，法官們的防區(qū)交叉不清，有些甚至完全重疊，這仗怎么打？

我們來比較一下。美國最高法院法官9人，日本最高法院法官15人，英國上議院法律議員加上常任法官人數(shù)，最多時也僅有30余人……我們的最高法院，當(dāng)之無愧地成了最大的法院。最高法院越來越大，其弊害是什么？

首先，最高審理的案件必然成倍增長，否則就是人浮于事。能上最高法院審理的案件，總是矛盾最復(fù)雜的案件。結(jié)果最高法院引火上身，成了社會矛盾的糾集地，不僅有苦難言，而且與“糾紛在基層，解決在基層”政策選擇，背道而馳。

其次，最高法院的裁判是最終裁判，對于地方法院具有指導(dǎo)作用。師長失誤，受害的是全師；總司令失誤，受害的是全軍！最高法院一旦裁判失誤，就等于向全國法院發(fā)出了錯誤指令。由于難以承受錯判之重責(zé)，為了盡量減少失誤，統(tǒng)一法律標(biāo)準(zhǔn)，最高法院的必然選擇是：加大庭長們和審判委員會的監(jiān)督力度。這不僅與審、判不能分離的法理矛盾，而且，假如每個合議庭每年作出三十至四十份裁判（按每位法官每年承審十多件案件測算），全院的裁判總數(shù)應(yīng)在六千至八千之間（按最高法院2008年審結(jié)7725件），庭長們和審判委員會監(jiān)督過來嗎？除非他們是千眼百臂的巨人！

再次，最高法院的法官權(quán)力最大，因為他們是最終裁判者。從“權(quán)力使人腐敗”這一基本原理推演，最有權(quán)力的人最容易腐敗。最高法院必須建立獨特的、無懈可擊的防腐制度。最高法院可能建立這樣的制度嗎？我們當(dāng)然不能否定這種可能性。但如果最高法院能夠建立一套無懈可擊的防腐制度，那為什么不在基層法院推行這樣的制度呢？將“完善防腐制度”的試驗，放在最高法院自身進(jìn)行，就是將最高法院作了改革的“試驗田”。改革之所以要有試驗田，是因為改革存在失敗的風(fēng)險。為了控制可能失敗帶來的惡果，試驗田總是越小越好，最高法院是國家的命根子，怎能成為試驗田？

而最高法院領(lǐng)導(dǎo)們的首要任務(wù)，應(yīng)當(dāng)是政策和制度的研究與創(chuàng)新；他們研究的案件，應(yīng)當(dāng)是具體重大政策性和法律性的案件，不能身陷瑣務(wù)。龐大的最高法院，使領(lǐng)導(dǎo)們身陷自身行政事務(wù)管理，對沒有法律和政策價值的案件把關(guān)……

司法改革方向出了偏差

由于基層法院腐敗頻發(fā)，作為承擔(dān)政治責(zé)任的最高法院，要想辦法解決。基層法官腐敗，當(dāng)然是因為權(quán)力失去有效監(jiān)督。傳統(tǒng)和現(xiàn)在學(xué)界的普遍思路是，通過加大上訴審和完善再審制度來解決問題。其走的是“收權(quán)”的路子。就是將基層法官的權(quán)力，通過上訴和再審，收到審判委員會或上級法院。法官的權(quán)力是審理案件，權(quán)力“上收”必須案件“上收”。自然的結(jié)果就是，上級法院的案件越來越多，機(jī)構(gòu)越來越大，形成“頭重腳輕”的司法格局。據(jù)說，刑訴法學(xué)界和行政法學(xué)界有些人，還在奔著這個路數(shù)在研究。我的研究結(jié)論是，這是死路一條。正確的努力方向是，向基層法院“放權(quán)”！

在放權(quán)的同時，通過制度建設(shè)，讓人民群眾來監(jiān)督。這就涉及到“司法民主化與法官職業(yè)化”這一司法建設(shè)的核心命題了。如果人民群眾不能有效地監(jiān)督地方法官，可供選擇的道路僅余兩條：一、通過上級法院來監(jiān)督。如前所言，此路不通。二、通過同階官僚來監(jiān)督，即加大政法委、紀(jì)委、人大對具體案件監(jiān)督。此路一開，審判獨立無存。敗訴的當(dāng)事人，將上訪到政法委、紀(jì)委、人大等一切可以左右法院判決的機(jī)構(gòu)。訴訟關(guān)系更加混亂，上訪難題無以破解。正確答案是什么？

答案是，通過制度建設(shè)，讓人民群眾有序地監(jiān)督地方法官。于此同時，向地方法官放權(quán)，從而實現(xiàn)“糾紛在基層，權(quán)力在基層，解決在基層”的政治理想。據(jù)報道，最高法院要求“各級人民法院要建立健全民意溝通表達(dá)機(jī)制，暢通獲取社情民意渠道”。這條路走對了。

司法民主是權(quán)力下移的前提

上級法院的功能主要在于法律統(tǒng)一，而非司法公正。如果制度合理，基層法院可以和上級法院一樣公正。緣此，司法改革的正確方向是向基層放權(quán)。為防止權(quán)力下放導(dǎo)致權(quán)力濫用，必須配合司法民主性建設(shè)：

其一，完善人民陪審制，從根本上扭轉(zhuǎn)人民陪審員成為“人民陪座員”這種現(xiàn)狀。只有落實人民審判權(quán)，才能落實人民主權(quán)，實現(xiàn)司法的法律性和人民性統(tǒng)一。國外司法審判無論對錯，人民鮮有上訪，原因何在？原因之一是，他們讓人民審判人民。其二，最高法院制定司法解釋，不能僅僅征求相關(guān)行政部門或人大的意見。要充分認(rèn)識到，這些解釋屬于社會規(guī)范的一種，是在替社會立法，必須讓社會廣泛參與，杜絕少數(shù)法官、學(xué)者、官員們閉門為社會立法現(xiàn)象。

其三，民主評議司法績效。要完善人民代表大會制度，在保證法院獨立審判案件的前提下，落實各級人民代表大會對法院工作的監(jiān)督權(quán)。此外，廣泛開展對司法工作的民意調(diào)查。人民對司法滿意度到底如何？司法的成績和缺陷在于何方？人民希望司法有什么樣的進(jìn)步？對司法有什么樣的新需求？這些問題不是由法院來回答，而是由社會來回答。

其四，讓人民有效并有序地參與司法官員的任用。在執(zhí)政黨提出通過黨內(nèi)民主推動社會民主，讓人民群眾有序地參與政治過程這些命題后，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)研究如何完善并健全法官任用和提拔制度。法官任前可否公示？黨對司法官員的提名和任用，律師和社會如何有效參與？應(yīng)當(dāng)通過制度設(shè)計，使黨的意志準(zhǔn)確地反映人民群眾的意志。

其五，法官下沉。為保障司法獨立審判，加強司法權(quán)威，中院以上法官由全國人大任命，他們是國家派駐各地方的法官，而非地方的法官。為保證法官的公正性，必須徹底切斷法官與地方千絲萬縷的聯(lián)系，國家法官必須全國巡回。制度上，給予他們豐厚的待遇，不僅任職期間衣食無憂，退職以后待遇也應(yīng)基本不變。在法官國家化以后，最高法院、高級法院的法官應(yīng)逐級下沉，壓縮最高法院和高級法院的規(guī)模，將審判力量充實到第一線。為了從制度上保障基層法院的審判力量，應(yīng)當(dāng)規(guī)定，中級以上法院的法官必須從基層優(yōu)秀法官、檢察官和律師中選任。

第六，司法改革方案，應(yīng)廣泛征求民意。國家司法制度、訴訟制度的設(shè)計和改革，應(yīng)當(dāng)廣泛地征求人民群眾的意見。司法改革決不能被看成法官們的自我改革，必須被看成是國家政治改革的一部分，應(yīng)當(dāng)由執(zhí)政黨主導(dǎo)而不是法官們自我主導(dǎo)。

司法改革的路，下一步如何走？理論和實務(wù)界爭議頗大。比如北京大學(xué)法學(xué)院的張千帆教授、賀衛(wèi)方教授就認(rèn)為，司法改革應(yīng)堅持職業(yè)化路線，司法改革不走回頭路。而我和其他一些學(xué)者則堅持“法官職業(yè)化與司法民主化”要同時推進(jìn)——該回頭時就回頭。雖然各方爭議較大，但大家的共識是：中國的司法改革，任重道遠(yuǎn)。沒有人敢確保其所提出的改革方向性建議和具體措施，不出偏差。北大張千帆教授提出“司法改革需要小崗村”。對此我無條件贊成。我們需要“司法小崗村”，——不是一個，而是若干個。

摘編自愛思想網(wǎng)。作者系中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長。