地方債綁架土地財政

伍振

在地方政府土地出讓收入增幅驚人的背后，正是來自于財政收入和地方債務的壓力，在實體經濟增長乏力之際，土地出讓收入理所當然地成為了償還債務的“救命稻草”。

近期，一場全國性地方債務審計風暴正在升級。國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。2012年6000億的土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

審計署相關負責人日前透露，36個地區的債務中，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，陷入資不抵債的尷尬境地。雖然國家審計署在6月10日公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》（下稱《審計結果》）中談到土地財政時言簡意賅，但與2010年審計署對全國地方債的全面審計對比，最新數據表明了幾個現實：2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴于土地收益；但與此同時，土地出讓收入增幅在下降，部分地方政府的土地收入越來越不能滿足償債需求，償債壓力正進一步加大。

市場分析人士指出，盡管土地財政成了地方債的救命稻草，由此也使得高房價居高不下、泡沫難破，但土地財政模式正逐漸進入低潮，地方債危機爆發風險日益加??；而一旦地方不能根本開源節流解決債務問題，那么債務危機的爆發恐將不再是一句空話了。

瘋狂的土地出讓

盡管審計署并未公布這些省會城市的具體名單，但來自“老虎財經”的債務壓力“黑名單”顯示，15個目標省會城市中債務壓力排名前十的城市分別為南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙、武漢、哈爾濱、西安和蘭州。

資不抵債的困境，迫使部分地方政府瘋狂賣地。據本報記者不完全統計，今年上半年，上述10個城市土地出讓金高達4703億元，平均同比增幅達200%；而上述10個城市的債務總額或將接近萬億規模。

根據記者統計，上述10個城市中，蘭州今年上半年土地出讓攬金最多，政府公開簽約的土地有53宗，合計46157畝以上，金額超過2537.8億元。

包括蘭州在內，廣州、哈爾濱、長沙等7個城市上半年的土地出讓金增幅超過100%。

偉業我愛我家市場研究院統計數據顯示，今年前6個月全國306個城市共交易土地15493宗，土地出讓金達1.13萬億元，同比大幅增長60%。由此可見，“黑名單”內的10個城市上半年土地出讓金，在300個城市總額中占比達四成，且增幅遠遠超過60%的平均水平。

武漢上半年土地市場的熱度延續至今，近期更上演了“最瘋狂的土地出讓”。近日，武漢市短短一日內在網上出讓11宗地塊，凈用地面積62.67萬平方米，成交總額為44億元。據悉，每一宗土地幾乎吸引了近十家開發商參與競拍，而且該市東湖區一宗地塊在出讓過程中，競價達487次，以114%的溢價率拍出，成交價刷新了地王紀錄。此外，當日另外兩宗地塊的溢價率高達138%和140%。

同樣，長沙市在上半年通過土地出讓成交價款為164億元，同比增幅219%之后，進入7、8月，土地交易熱度依然未減。在長沙市岳麓區一宗科研用地出讓過程中，經過了88次競價，最后以超過190%的高溢價率拍出。

與上述兩個省會城市相似，合肥在上半年土地收入創下198億元新高，同比增幅達到110%。然而，進入8月以來，合肥計劃賣地再超千畝。光是8月1日，合肥在出讓兩宗約500畝土地時，已攬金高達45億元。合肥某開發商在接受本報記者采訪時預計，該市8月攬金將刷新今年單月的最高紀錄。

過度依賴土地財政使高房價更難破

這就是最近十余年來愈演愈烈的土地財政。有人稱之為美酒，有人稱之為毒藥，無論如何，土地財政已經如滾雪球般越滾越大，從數年前的千億元級滾到了如今的3萬億元級。

據國土資源部公開數據顯示，2012年全國出讓國有建設用地面積32.28萬公頃，出讓合同價款（即土地出讓總收入）2.69萬億元，同比分別減少3.3%和14.7%。其中，招標、拍賣、掛牌出讓土地面積29.30萬公頃，占出讓總面積的90.8%；出讓合同價款2.55萬億元，占出讓合同總價款的94.8%。

上海易居房地產研究院研究員嚴躍進表示，地方政府依賴土地財政，一是還債渠道過于狹窄，對于部分產業經濟發展不順暢、地方財政收入機制不健全的地方，土地資源成為最后的一根救命稻草；二是目前土地收入較易獲得，由于地方政府是地方土地的唯一供給者，因此在獲取土地出讓金方面并非難事；三是目前對于地方債的運作仍未成熟，地方政府容易鉆制度的漏洞，從而可以實現以土地收入作為償還擔保的目的。

中國社會科學院工業經濟研究所研究員曹建海認為，一大半的債務要靠土地財政來償還，充分表明地方政府財政狀況已經被土地財政綁架了，而這顯然給中國經濟帶來了一系列不利影響。最典型的就是當前房價泡沫越吹越大，但地方政府并沒有刺破泡沫的決心，結果房價越調越高。

近年來，中央屢次出手調控樓市，2008年甚至一度抑制住了房價上漲的勢頭。但2008年底，多個地方政府迅速出臺了一系列救市政策，分析人士指出，就是因為土地財政作祟。

嚴躍進指出，過于依賴土地財政，無疑會帶來一系列危害。第一，土地財政造成了地方政府的惰性和腐敗。在無需大的成本時，過于依賴土地收入，而不會在其他收入方面尋求突破。第二，地方政府會將自己逼入進退兩難的境地。依靠土地財政固然能提高地方政府的收入，但是在目前控制房價與打壓地王的情況下，“面粉貴于面包”又會增加控制房價的難度。第三，土地財政滋生出的風險，最終會轉嫁到普通老百姓身上。從地方政府到開發商，再到普通百姓，實際上有環環相扣的利益關系。這種模式下，最終會肥了政府、便宜了開發商，卻苦了百姓。

地方債危機難解

業內人士認為，在地方政府土地出讓收入增幅驚人的背后，正是來自于財政收入和地方債務的壓力。廣東省政府一位人士表示，在地方實體經濟增長乏力之際，土地出讓收入理所當然地成為了償還債務的“救命稻草”。

國土資源部日前公布的報告稱，今年上半年，全國房地產用地供應、土地出讓金收入均創下歷史新高，土地仍為地方政府最主要的償債手段。

數據顯示，南京市上半年通過土地出讓攬金307.1億元，同比增幅為133%，其金額增幅在排名前十的城市中并非最出眾的一員。南京全市上半年公共財政預算收入達到416.16億元，同比增長了11.4%。

“市場傳聞稱江蘇很可能是地方債務最嚴重的省份，這個說法目前難以考證，但江蘇省的整體債務規模確實比較龐大。我認為僅以規模論成敗并不科學，需與地區的投資規模、后期發展空間相對比，才更有參考性?！苯K省政府某官員向記者強調，在江蘇省中，南京、蘇州等城市的債務情況較為突出，“因此，財政收支不平衡，以及債務規模超過財政收入，都有可能是資不抵債的主要切口?！彼A計。

與全國大部分城市一樣，南京市并未對外公開其地方債務數據。分析人士認為，可以從地方發行的城投債規模來管窺該地方的債務水平。

券商研報顯示，截至2012年7月，南京城投債余額達到418億元，該數據在江蘇省眾多城市中排名較前。此外，包括南京在內的多個江蘇省城市，地方融資平臺投資熱度很高。數據顯示，從最近3年的融資平臺投資活動現金流量看，蘇州、常州、南京、南通、鹽城、無錫、揚州、鎮江等城市2012年投資活動現金凈流出均超過100億元。

地方發行的城投債僅是地方債務的其中一部分，不少地方政府難以擺脫債務困境， “以地換錢”成為主要出路。

但是，土地出讓收入大幅增長的趨勢，難解地方債務危機。

在上述“黑名單”中，廣州成為唯一的一線城市。該市上半年的土地出讓收入為369.7億元，同比增幅達到368%。

廣州市財政局公開表示，今年末本級政府負有償還責任債務余額擴至1340.48億元，須分8年還清。在執行完2013年度的債務舉借和歸還計劃后，廣州市政府的債務率將達99.52%，償債率達19.37%，廣州逼近債務風險警戒線已是不爭事實。2013年，廣州市政府須歸還地方債本息260.90億元。該市近日擬再發債382億元，其中，20%將被用于償還舊債。

土地財政終有盡頭

盡管如此，受財稅體制和償還地方債等因素影響，從未來相當長一段時間來看，土地財政依然難以遏制，不少地方政府仍然會堅持吃土地飯。無論是從北京、上海等一線城市，還是三四線城市，均可發現地方政府依然不停地儲備土地。近年來，河南平墳事件、河北曲周鏟麥地事件等，均有地方政府收儲土地的影子。而且，相比于過去幾年，當下中國最小的行政單位——鄉鎮一級地方政府，對土地的介入程度也越來越深。

一位業內人士甚至指出，至少未來5年，土地財政難以退出。

但在另一方面，土地財政對于地方債的貢獻能力，卻未必越來越給力。

《審計結果》顯示，由于2012年土地出讓收入增幅下降，地方償債壓力加大：2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%，扣除成本性支出和按國家規定提取的各項收入后的可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。這些地區2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

數據說明，上述地方政府2012年可支配土地出讓收入尚不足以償還其對應債務，即“入不敷出”。

從全國層面來看，如果按照今年4月財政部原部長項懷誠在博鰲亞洲論壇上的預測，目前，全國各級政府總債務規模預計超過20萬億元。結合國家審計署公布的地方債融資渠道，即使按利率較低、成本較小的銀行貸款來計算，則全國性的地方債僅一年利息支出就高達1.2萬億元（按一年期貸款利率6%）。

據財政部最新公布的《2012年全國土地出讓收支情況》數據測算，2012年實際使用土地出讓收益接近6000億元。土地出讓凈收入連支付地方債的年利息都不夠。

“事實上，很多地方并不是單純被地方債壓垮了，僅僅地方債的利息就壓垮了一些地方政府?！鄙鲜鰳I內人士透露，近年來地方政府逐漸迎來償債高峰，在有些一二線城市，按正常節奏推地已經不能滿足償還債務需要，而不得不多推出優質地塊，結果便是地王頻出。但是如果不能從根本上開源節流，而賣地模式終有盡頭，屆時地方債將迎來巨大危機。

嚴躍進表示，土地收入將越來越表現出兩個突出問題：第一，收入不夠。在如此龐大的地方債規模下，尤其是舊債償還期陸續到達時，當前的土地收入遠遠不能滿足償還的胃口。第二，土地出讓的收入機制不長效。土地資源畢竟有限，同時城市規劃進程也不允許無節制地開發各類土地，這樣土地收入終有枯竭的時候。

（來源：《中國經濟周刊》、《財經國家周刊》、《華夏時報》、《東地產》等）