決策風向：對地方債全口徑監管

宋怡青 王麗娟 丁沙

決策層對于地方債的總體思路是加強規模控制、預算管理和風險預警等制度的建設。在全面排查地方債的同時，要抓緊建立和完善地方政府性債務管理，對地方政府性債務進行全口徑管理和動態監督。

針對地方債務的全國性摸底正在進行中。

債務鏈條的不斷延伸、變相舉債的出現，以及利息的累積等，都讓地方債務的真實規模變得撲朔迷離，凸顯出全口徑排查的重要性。

據記者了解，所謂全口徑排查，意味著不僅要排查地方融資平臺貸款等常規地方債務，還將重點排查非信貸類融資。例如政府合作的信托、保險資金投資基礎設施債權、券商資產管理、融資租賃、短期融資券、各級財政借款以及其他政府借款等，都將統計在內。

據了解，一些地方對于債務余額的統計數據，只統計了本金，而沒有統計將要支付的利息。由于以往的“賣地財政”不可持續，地方政府債務還款壓力將成倍放大。相關人士指出：“部分地方政府未來的財政收入，可能還利息都還不夠。”

消息人士透露，決策層已經要求有關部門制定更為嚴格的措施，對地方債務進行細化的全口徑清查。“如果決策層不搞清楚，下一步如何進行宏觀調控和分配財政資金，真的心里沒底。”

規模控制位于預防地方債風險之首

雖然舊債的消化仍在摸索中，但是隨著新一輪城鎮化建設的推進，部分地方政府又開始了新一輪通過負債拉動投資的苗頭。

近月來，部分地方政府陸續出臺投資規劃。目前已公布的數據顯示，全國各省、市、區的固定資產投資總額已逾20萬億元。國家開發銀行行長鄭之杰近日撰文稱，到2020年，中國至少需要50萬億元投資，以滿足不斷增長的城鎮化需求，而這個數據與中國2012年GDP總額大體相當。

一些專家擔心，推進城鎮化進程中，若后期出現資金鏈斷裂，則有可能引發局部性金融風險。有接近銀監會的人士表示，在已被統計的融資平臺貸款中，項目自身現金流能夠全覆蓋貸款的，不到一半。

消息人士對記者透露，全面摸底之后，地方債務將進行更加細化的分類管理，“具體或將借鑒銀行貸款的五級分類標準”。

目前，商業銀行依據借款人的實際還款能力進行貸款質量的五級分類，即按照風險程度將貸款劃分為五類---正常、關注、次級、可疑、損失，后三種為不良貸款。

據悉，決策層對于地方債的總體思路是加強規模控制、預算管理和風險預警等制度的建設。

規模控制被排在預防地方債風險的首位。有接近決策層的知情人士透露，在全面排查地方債的同時，中央指示要抓緊建立和完善地方政府性債務管理，對地方政府性債務進行全口徑管理和動態監督。嚴格控制新增債務規模繼續擴大，尤其是嚴格控制新形勢表外債務的擴大。

按照要求，未來地方政府須全面建立債務管理制度，要把地方政府債務分類納入預算管理，明確地方債務的舉債界限。

針對地方債務的風險預警機制也已提上政策議程。據記者了解，財政部曾建議決策層，制定地方債信息披露制度，主要是對地方政府發行和交易債權過程中的信息披露，作出明確的規定，防止地方政府的非公開性操作。

長遠之計在于規范舉債融資機制

真正有效控制風險的長遠之計在于，建立規范的地方政府舉債融資機制。

“譬如，在城投債發行過程中，取消地方財政隱形擔保。”中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍在接受記者采訪時表示。

中國人民銀行金融研究所研究員鄒平座告訴記者，地方政府發展需要融資，這很正常，國家更多的是應該開放市場，引導地方政府以市場化的手段進行融資。

2011年國務院批準上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。由此，中國醞釀已久的市政債開始啟動。

但是，迄今地方債務仍是停留在“自行發債”（即中央財政代理發行），而不是“自主發債”。在記者的采訪中，多位專家表示，解決地方建設資金不足瓶頸，規范地方政府負債行為，根本之策還應該是在信息公開的基礎上，賦予地方政府自主發債權。

4月25日，中央政治局常務委員會召開會議明確提出，要抓緊建立規范的地方政府舉債融資機制。

有消息人士對記者透露，目前進行的預算法修訂的一項重要內容，就是修改限制地方政府舉債的條款，即從法律層面賦予地方政府自主發債的權利。不過，這位人士也表示，地方政府自主發債成行仍需時間。因為這既需要預算透明，也需要明確中央和地方的權債。

在解決地方債的問題上，另有一個緊迫的任務是建立地方籌資和處理債務的法律框架。

除了修訂預算法外，不少學者還建議要完善擔保法及相關財經法律，對地方政府舉債進行合法性授權，奠定其合法性基礎。還有部委向決策層建議，應盡快制定“地方公債法”，以法律形式對地方政府舉債進行規范。

（本文摘編自《財經國家周刊》）