加強地方債務管理缺的是法律基礎

周剛志

當前而言，在地方債問題上，一個緊迫的任務是建立起地方籌資和處理債務問題的法律框架。

目前，國家審計署正在展開第三次全國性的地方政府債務審查，而其今年前些時候發布的審計報告稱，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務余額超過3.8萬億元人民幣，較2010年底增長近13%，其中，11個省本級和13個省會城市本級2012年債務規模比2010年有所增長，尤其4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。

這的確看起來很嚴重，也難怪一些國際評級機構和國內專家對地方債風險表示“悲觀”，他們認為，中國地方政府債務已經“離開可控的范圍”，可能引發比美國住宅市場崩潰更大的金融危機。

地方政府債務規模的大幅增加是從2008年開始的。那一年中國政府放松了借款限制，以推動中國經濟安然渡過全球金融危機。到目前，各級地方債務總額據估計介于10萬億至20萬億元人民幣之間，在規模上相當于中國經濟的20%至40%。

此番國家第三度進行大規模的地方債務摸底調查，也表明國家對一再失控的地方債務規模的擔憂。用審計署的話講，是為了摸清地方政府性債務的增長變化情況，揭示債務管理中出現的新情況、新問題和風險隱患，促進加強地方政府性債務管理，防范和化解債務風險。

雖然對中國地方債務的規模和風險在專家中可能還有爭議，但我們認為，寧可把事情估計得嚴重一些。因為對中國脆弱的經濟結構來說，一旦因地方債的風險問題引發金融危機，并傳導到實體經濟引起連鎖反應，其對社會經濟乃至國家穩定產生的危害，可能確實要超過美國的次貸危機。這并非危言聳聽。

從中國地方債產生的原因來看，追本溯源，是地方政府財權、事權分配不協調，舉債意愿與舉債約束失衡的結果，因而具有獨特的生成邏輯和發展路徑。具體而言，地方政府過于龐大的事權與有限的財權之間的矛盾是形成地方債風險最主要、也是最根本的原因。其次，地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足之間的矛盾，也導致借貸投資居高不下。再者，公共投資體制不健全、民間資本準入門檻高，使得投資風險不斷向地方政府集中。此外，中央政府的轉移支付政策不到位也對地方債務風險的形成負有一定責任。

對于這些問題，應當采取有效措施加強地方政府性債務管理，抓緊建立和完善地方政府性債務規模管理和風險預警機制，實現對地方政府性債務的全口徑管理和動態監督，切實防范地方政府性債務風險。目前，地方政府性債務管理制度不夠完善。國家尚未出臺統一的地方政府性債務管理制度，雖然部分地方政府出臺了一些債務管理制度，但地方政府性債務的規模控制、預算管理和風險預警等管理仍顯薄弱。所以，必須加強這方面的制度建設。但最根本的，是要改革財政體制，建立公共預算，使地方政府做到財權事權一致；同時加強對政府公共投資的約束和監督。

這是一個相對需要花費時間的改革。當前而言，在地方債問題上，一個緊迫的任務是建立起地方籌資和處理債務問題的法律框架。事實上，財權和事權劃分的不明確以及政府間轉移支付中的討價還價，與這種法律上的模糊性也是有直接關聯的。因此，為強化地方政府的舉債約束和債務管理，使地方債務的發展走向規范化，與經濟發展現狀相適應，并盡可能與國際接軌，需要國家不斷修改和完善有關法律規定，特別是盡早完成《預算法》的修訂。