德國的土地整理模式

周同

如今德國的土地整理已經(jīng)轉(zhuǎn)型為集農(nóng)業(yè)規(guī)模化集中經(jīng)營、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源利用與保護(hù)、村鎮(zhèn)革新、城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展等為一體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展的模式。

德國位于歐洲中部，總?cè)丝?910萬，是歐洲人口密度最大的國家之一。國土面積35.7萬平方公里，其中，農(nóng)用地占國土面積的53.5%，森林覆蓋率達(dá)到29.5%。梅克倫堡·前波美拉尼亞州位于德國東北部。它是由原梅克倫堡州約三分之二的區(qū)域以及普魯士時(shí)期的波美拉尼亞州西部，還有普里格尼茨的一部分地區(qū)和北部的烏克馬克組成。

二戰(zhàn)后的德國，分裂為德意志聯(lián)邦共和國（西德）和德意志民主共和國（東德）。東德地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下。大批德國居民被波蘭、匈牙利等東歐國家驅(qū)逐。新移民遷返東德后，為了維持生計(jì)，在境內(nèi)開荒進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，田塊在人為影響下，逐漸零亂、破碎。為了提高糧食產(chǎn)量，德國政府無償占用大片森林組織開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在缺少相關(guān)制度政策的約束下，大量權(quán)屬糾紛頻繁涌現(xiàn)，大批植被被破壞，水土流失現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅。

為有效緩解各類威脅與矛盾，德國政府組織開展土地整理，先后經(jīng)歷了三個(gè)階段。整理目的從最初的“提高農(nóng)地生產(chǎn)力，確保國家糧食安全”到“確認(rèn)土地權(quán)屬，推進(jìn)農(nóng)地集約規(guī)模化經(jīng)營”，再到“縮短城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)區(qū)域化可持續(xù)發(fā)展”。

如今德國的土地整理已經(jīng)從單純的促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保障國民糧食安全成功轉(zhuǎn)型為集農(nóng)業(yè)規(guī)模化集中經(jīng)營、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源利用與保護(hù)、村鎮(zhèn)革新、城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展等為一體的農(nóng)村區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展。

德國東部地區(qū)土地整理特點(diǎn)

完備的法律體系保障土地整理事業(yè)的深入推進(jìn)。經(jīng)過六十多年的發(fā)展，在借鑒德巴伐利亞州土地整理發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，德國東部地區(qū)逐步形成了其自身特有的法律體系。主要包括：歐盟農(nóng)村發(fā)展指導(dǎo)手冊（2008-2013）、德聯(lián)邦憲法、德聯(lián)邦土地整理法以及德國東部地區(qū)農(nóng)業(yè)調(diào)整法案等。通過逐級對土地整理工作的內(nèi)容、程序、發(fā)展方向、資金支持比例進(jìn)行明確，以提升土地整理工作的層次性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

部門聯(lián)動確保土地整理工作順利開展。由于歷史原因，梅克倫堡·前波美拉尼亞州的土地整理工作涉及三家機(jī)構(gòu)，分別為州農(nóng)業(yè)、環(huán)境和消費(fèi)者保護(hù)部（簡稱州農(nóng)業(yè)部）、州能源、基礎(chǔ)設(shè)施與土地發(fā)展部（簡稱州土地發(fā)展部），以及市縣地籍管理部門。其中，州土地發(fā)展部負(fù)責(zé)土地整理區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)；州農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和投資，下設(shè)6個(gè)區(qū)域農(nóng)村土地整理發(fā)展局，作為推進(jìn)土地整理工作的基層單位；地籍管理部門由各市縣單獨(dú)管理。當(dāng)發(fā)生地籍管理信息變更時(shí)，由地籍部門將變更信息發(fā)送至農(nóng)村土地整理與發(fā)展局進(jìn)行變更，以確保兩家單位地籍管理數(shù)據(jù)的一致性。

社會公眾高度參與項(xiàng)目實(shí)施。由于德國實(shí)行土地私有制，德國公眾高度關(guān)注土地整理項(xiàng)目。德國土地整理項(xiàng)目分兩種模式，即群眾自發(fā)式項(xiàng)目與政府主導(dǎo)式項(xiàng)目。群眾自發(fā)式項(xiàng)目是指由群眾自發(fā)組織開展，對其自有土地進(jìn)行置換、歸并、整理的項(xiàng)目。農(nóng)村土地整理發(fā)展局負(fù)責(zé)組織開展測繪、地籍變更等工作。而政府主導(dǎo)式項(xiàng)目，則是指對涉及公眾利益，由政府組織推動實(shí)施的土地整理項(xiàng)目，如公路、水壩等基礎(chǔ)設(shè)施的修建；幼兒園、醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施的配套。通常由區(qū)域農(nóng)村土地整理發(fā)展局承擔(dān)，負(fù)責(zé)說服群眾參與項(xiàng)目，并組織實(shí)施。群眾全程參與監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。

政府與群眾共同配套項(xiàng)目資金。由于德國的土地整理項(xiàng)目同時(shí)涉及公共權(quán)利與私人利益，因此在項(xiàng)目組織實(shí)施時(shí)，按照項(xiàng)目性質(zhì)，由歐盟、德聯(lián)邦政府、州政府、市縣、農(nóng)民分比例投入項(xiàng)目資金。通常情況下，由國家投資70%-80%（由歐盟、聯(lián)邦、州政府按比例分?jǐn)偅恋卣韰⑴c者自行承擔(dān)20%-30%。通過按比例分?jǐn)傎Y金的方式，促使土地所有者積極參與項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施，有效提高了公眾參與項(xiàng)目實(shí)施積極性與關(guān)注度。

農(nóng)民協(xié)會切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。德國的農(nóng)民協(xié)會（DBV）始創(chuàng)于1948年，現(xiàn)有會員約34萬人，超過德國農(nóng)民總數(shù)90%以上。協(xié)會代表會員與政府、媒體、社會大眾進(jìn)行溝通交流，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。同時(shí)，為農(nóng)民提供資金方面的支持與技術(shù)交流的平臺。協(xié)會不定期邀請技術(shù)人員、專家學(xué)者進(jìn)行專業(yè)講座，在向農(nóng)民推廣新技術(shù)、新機(jī)械用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)，不斷向農(nóng)民灌輸環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念。

探索運(yùn)用生物能源促進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展。目前，德國部分土地整理項(xiàng)目中，已經(jīng)開始嘗試納入對于生物能源的運(yùn)用。一是通過對水土流失嚴(yán)重地區(qū)的土地進(jìn)行治理與恢復(fù)，采取休耕、輪耕、秸稈還田、土壤改良等多種手段，有效控制水土流失，提升土壤質(zhì)量。二是采用生物燃料代替化石燃料的方式，降低人類對生態(tài)的影響和破壞。

對我國的借鑒意義

加快土地整治立法工作。通過建立一套完善的法律體系來保障土地整治事業(yè)的健康發(fā)展是非常有必要的。德國土地整理事業(yè)的成功與完善的法律體系密不可分。當(dāng)前，我國已經(jīng)頒布了一些法規(guī)、政策規(guī)范性文件和地方性法規(guī)，如《土地復(fù)墾條例》、《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，湖南、貴州等省分別出臺了各省《土地整治條例》，新一輪的《土地管理法》也正在修編。但土地整治方面的法律法規(guī)仍屬空白。建議在充分考慮國內(nèi)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，加緊出臺土地整治方面的法律法規(guī)，以促進(jìn)土地整治事業(yè)的健康發(fā)展。

提高農(nóng)村吸引力，有效應(yīng)對“空心村”。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大量農(nóng)村青年勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村大量人口的流失，導(dǎo)致農(nóng)村資源匱乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)蕭條。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年，我國外出務(wù)工農(nóng)民約1.6億人。據(jù)估算，2002-2012年，全國每天約消失80-100個(gè)自然村，行政村平均年減少2.41%。反觀德國發(fā)展歷程，德國東部地區(qū)在90年代初曾面臨同樣的困境，大量青年勞動力的遷移，人口的流失，導(dǎo)致了村莊的合并與消失。而針對此類現(xiàn)象的發(fā)生，德聯(lián)邦政府通過制定鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)，形成村鎮(zhèn)集聚規(guī)模效應(yīng)，打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化鏈條，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行區(qū)域化布局、規(guī)模化生產(chǎn)、企業(yè)化管理，來有效留住農(nóng)村勞動力，確保農(nóng)村發(fā)展生機(jī)。同時(shí)，全面推進(jìn)村莊景觀建設(shè)，打造生態(tài)觀光平臺，帶動村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升當(dāng)?shù)鼐用袷杖胨胶蜕钯|(zhì)量。

建立項(xiàng)目前期培訓(xùn)制度，帶動公眾參與土地整治。公眾參與土地整治，可以對各方權(quán)利起到制約作用，同時(shí)有效維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。隨著土地整治工作的宣傳力度不斷加大，越來越多的農(nóng)民認(rèn)識到土地整治的重要性，也愿意參與土地整治工作，但心有余而力不足。由于文化、生活背景的約束，農(nóng)民在參與土地整治過程中往往很難對工程中專業(yè)性的內(nèi)容提出意見。建議考慮建立項(xiàng)目前期宣講培訓(xùn)制度。即在土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)前，組織行業(yè)專家、技術(shù)人員到現(xiàn)場就土地整治發(fā)展的趨勢、必要性，在項(xiàng)目過程中可能會遇到的問題和需關(guān)注的重點(diǎn)進(jìn)行講解。同時(shí)與農(nóng)民進(jìn)行溝通交流，減輕農(nóng)民對開展土地整治工作的顧慮，充分調(diào)動農(nóng)民積極性，以便更加順利的推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

（作者單位：國土資源部土地整治中心）