生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度亟待建立

楊曉萌

全國性的生態(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財政支出來解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)。作為我國縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。建議明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的意義與不足

我國現(xiàn)行重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度緩解了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府在生態(tài)保護(hù)上的財政支出壓力，但仍然存在一些不足。

政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分，具體可以分為縱向轉(zhuǎn)移支付模式、橫向轉(zhuǎn)移支付模式以及混合轉(zhuǎn)移支付模式。從世界范圍看，大部分國家都采用了縱向的轉(zhuǎn)移支付模式，以德國為典型的少數(shù)國家采用了橫向的轉(zhuǎn)移支付模式，還有部分國家采取了橫向與縱向轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的混合模式。我國目前采取的是單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式。這樣做的好處是，中央政府可以通過財力的縱向轉(zhuǎn)移來調(diào)節(jié)地區(qū)間政府財力差異和實(shí)施一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策。但是，單一縱向轉(zhuǎn)移支付模式也帶來了一些問題，比如調(diào)節(jié)力度有限、透明度低等。

我國現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度中所設(shè)計的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，從性質(zhì)上分析屬于專項轉(zhuǎn)移支付的一種。2008年以來，中央財政開展對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付試點(diǎn)。從2008-2010年試點(diǎn)開展的情況看，重要生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的試點(diǎn)范圍由最初的17個省逐步擴(kuò)展到如今的25個省，僅有北京、天津、上海3個直轄市，江蘇、浙江、廣東3個沿海省份，以及大連、寧波、廈門、青島、深圳5個計劃單列市不在生態(tài)轉(zhuǎn)移支付范圍之內(nèi)。轉(zhuǎn)移支付規(guī)模由2008年60.51億元逐年遞增至2010年249.20億元，3年間中央政府財政總共轉(zhuǎn)移支付了429.71億元財政資金，用于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償活動，緩解了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)地方政府在生態(tài)保護(hù)上的財政支出壓力。從我國各省地方政府財力總量上看，這樣也有利于地方財力的均衡。但是，其中仍然存在一些不足：

一是增加了中央財政的財政壓力。在現(xiàn)行分稅制財政體制之下，現(xiàn)有中央地方財力分配格局本身就是中央多、地方少，如果未來需要不斷增加縱向的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，那么，中央財政壓力就難以通過增加中央財政收入比例的途徑得到解決。

二是生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的關(guān)系不明晰。從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付開展的實(shí)際情況看，大部分省級地方政府享受到了生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，只有少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府沒有享受到這一轉(zhuǎn)移支付項目。由此，貌似由少部分沿海發(fā)達(dá)地區(qū)分擔(dān)了全國大多數(shù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成本。然而從資金流看，基于現(xiàn)有的分稅制體制，很難在已經(jīng)匯總的中央財政資金中分析出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的具體來源，模糊了生態(tài)環(huán)境外部性內(nèi)部化的地區(qū)間對應(yīng)關(guān)系，不利于保證這筆資金的使用管理效率。

三是無法解決地方性生態(tài)服務(wù)這種公共產(chǎn)品的提供問題。全國性公共產(chǎn)品由中央財政負(fù)擔(dān)，非全國性公共產(chǎn)品由地方財政負(fù)擔(dān)。在全國生態(tài)功能區(qū)劃中，除了一些國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)外，大部分是提供區(qū)域性生態(tài)服務(wù)的生態(tài)功能區(qū)。這些跨越行政區(qū)劃的區(qū)域性生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，目前仍然遺漏在我國的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付范圍之外。

建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付十分必要

橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域建立起生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

作為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，生態(tài)環(huán)境具有顯著的跨區(qū)域性，因此在一國范圍內(nèi)，它既有全國屬性，又具有鮮明的地域?qū)傩浴Ｈ珖缘纳鷳B(tài)服務(wù)理所當(dāng)然應(yīng)由中央政府財政支出來解決，而具有地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)應(yīng)該由區(qū)域內(nèi)所有受益者共同承擔(dān)。但在具體實(shí)踐中，地域?qū)傩缘纳鷳B(tài)服務(wù)提供者與受益者往往分屬于不同行政區(qū)劃和財政級次，生態(tài)服務(wù)的收益外溢使現(xiàn)實(shí)中極易出現(xiàn)成本與收益的不對稱問題。而我國目前縱向轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，財力向上集中再分配的過程，很難直接體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)的收益補(bǔ)償關(guān)系，而且轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的影響因素中也尚未體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)這一項，使得現(xiàn)實(shí)中，地方政府在生態(tài)保護(hù)方面的積極性不高。這也是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中存在的一個較為嚴(yán)重的問題。

從我國學(xué)者對橫向轉(zhuǎn)移支付制度的研究成果看，學(xué)者們普遍認(rèn)為橫向轉(zhuǎn)移支付可以比較好地解決財力均等化和外部性的問題。其中，與縱向轉(zhuǎn)移支付制度相比，其在解決外部性問題上具有獨(dú)特優(yōu)勢。縱向的轉(zhuǎn)移支付沒有很好地體現(xiàn)出上級財政行為增進(jìn)效率和優(yōu)化資源配置的原則，尤其沒有體現(xiàn)出市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的特定區(qū)域在經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的分工以及生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系。橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在生態(tài)關(guān)系密切的區(qū)域建立起生態(tài)服務(wù)的市場交換關(guān)系，從而使生態(tài)服務(wù)的外部效應(yīng)內(nèi)在化。

因此，作為我國縱向轉(zhuǎn)移支付的有益補(bǔ)充，建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，對加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形

對口支援、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償是我國橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。

我國沒有以制度形式確立橫向轉(zhuǎn)移支付，對口支援、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償是我國橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形。

一是對口支援。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的省份對中西部經(jīng)濟(jì)落后省份的對口支援實(shí)質(zhì)上起到了橫向轉(zhuǎn)移支付的作用。從我國建國以來全國的對口支援情況來看，大規(guī)模的對口支援主要有4個方向：一是對口支援西藏；二是對口支援三峽庫區(qū)；三是對口支援地震災(zāi)區(qū)；四是對口支援新疆。對口支援的省際間財力轉(zhuǎn)移形式，是我國縱向轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。但是，由于缺乏制度性安排，對口支援的方向、規(guī)模、對口關(guān)系等方面的隨意性較大，并且依賴中央政府的督辦，不是長久之計，還需要以橫向轉(zhuǎn)移支付的形式在轉(zhuǎn)移支付制度中加以安排，以發(fā)揮更穩(wěn)定的作用。

二是省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。中國東部地區(qū)的省份，如遼寧、山東、浙江、江蘇、福建、廣東等經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，已在行政轄區(qū)內(nèi)的流域開展了流域生態(tài)補(bǔ)償工作。如遼寧省2008年出臺并實(shí)施了《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標(biāo)考核暫行辦法》，以地級市為單位，對主要河流出市斷面水質(zhì)進(jìn)行考核，水質(zhì)超過目標(biāo)值的，上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補(bǔ)償資金。浙江在全省流域?qū)嵤┥鷳B(tài)補(bǔ)償政策和機(jī)制試點(diǎn)，福建在省轄區(qū)、市轄區(qū)的3個流域的上下游實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)等。流域生態(tài)補(bǔ)償問題是我國跨地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獌?nèi)容，但是從各省已開展的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐不難看出，從省級政府層面只能解決省內(nèi)的流域生態(tài)補(bǔ)償問題，而省際間的流域生態(tài)補(bǔ)償仍然是一大難題，需要以橫向轉(zhuǎn)移支付的形式在轉(zhuǎn)移支付制度中予以考慮。

建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建議

明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則，建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)，以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。

從我國政府間財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀看，未來完善轉(zhuǎn)移支付制度的方向是要建立起以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，使政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付成為政府間財力均衡的有益補(bǔ)充，并解決地方政府間存在的外部性問題。建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，是我國建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度改革的一個有益開端，也可以為我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，提供改革經(jīng)驗。基于我國的基本國情及橫向轉(zhuǎn)移支付制度的現(xiàn)實(shí)條件，建議從以下方面構(gòu)建以生態(tài)補(bǔ)償為導(dǎo)向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度：

明確橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性原則。我國政府一直采用的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式，如今為了解決省際間的區(qū)域性外部性問題，嘗試構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，因此，需處理好橫向轉(zhuǎn)移支付與傳統(tǒng)的縱向轉(zhuǎn)移支付之間的關(guān)系。建立我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度的初衷，主要是為了解決目前省際間生態(tài)效益或成本外溢所帶來的外部性問題，并不以財政均等化為目標(biāo)。因此，橫向轉(zhuǎn)移支付制度只能作為我國現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付制度的有益補(bǔ)充。

建立以中央政府牽頭的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)構(gòu)。從我國橫向轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)有實(shí)踐情況看，能夠突破地方行政轄區(qū)限制，開展跨省生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域，通常都有中央政府相關(guān)職能部門牽頭或組織，如三峽庫區(qū)的對口支援。可以說，中央政府在橫向轉(zhuǎn)移支付制度中有著非常重要的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

因此，若要建立起突破地方行政區(qū)域限制的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，必須有一個負(fù)責(zé)日常事務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，由國家相關(guān)部門的代表及各地方政府派出的代表共同組成。國家相關(guān)部門代表負(fù)責(zé)組織牽頭地方政府代表之間的談判、協(xié)商，并對達(dá)成生態(tài)補(bǔ)償意向的轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行監(jiān)督，將我國現(xiàn)有零散的省際間生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付納入常規(guī)的轉(zhuǎn)移支付制度之中。

以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)測算轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)有縱向轉(zhuǎn)移支付模式中，包括一般性轉(zhuǎn)移支付及專項轉(zhuǎn)移支付，其中以一般性轉(zhuǎn)移支付為主。在確定各省一般性轉(zhuǎn)移支付金額時，主要是根據(jù)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政收支差額與這一地區(qū)適用的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)確定的，其中并未涵蓋地區(qū)間生態(tài)環(huán)境外部性因素。生態(tài)環(huán)境因素主要通過專項轉(zhuǎn)移支付的形式下?lián)艿胤剑虼宋茨芎芎玫胤从吵鍪‰H間由生態(tài)效益或成本外溢形成的橫向生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系。因此，在建立以生態(tài)補(bǔ)償為導(dǎo)向的橫向轉(zhuǎn)移支付制度中，在轉(zhuǎn)移支付金額的測算上，應(yīng)以各地區(qū)間的生態(tài)環(huán)境指標(biāo)因素為主要測算指標(biāo)。

例如，省際間的流域生態(tài)補(bǔ)償，可考慮以出省斷面水質(zhì)考核指標(biāo)為測算因素，根據(jù)指標(biāo)考核值與目標(biāo)值之間的關(guān)系，確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)優(yōu)于考核目標(biāo)，可以由下游省份向上游省份支付生態(tài)補(bǔ)償金；水質(zhì)劣于考核目標(biāo)，由上游省份向下游省份支付生態(tài)補(bǔ)償金。

（作者單位：東北財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）