桃江的農地確權登記發證“路線圖”

胡能燦 王軍

284個行政村，8144個村民小組，涉及農村集體土地1960平方公里，21594宗所有權，39651條權屬界線，28035份權屬文書，核查權屬界線43631條次……每一個記錄工作任務的數字都是數以萬計。

2012年5月啟動登記發證工作，5月18日技術單位進駐，6月7日益陽市現場會在桃江召開，7月20日完成地籍測量，8月1日完成權屬調查，8月2日開始登記制證，8月15日試點村316宗確權到村民小組的所有權證制證完畢……每一項記錄工作進度的時間都是以日推進。

在這兩組不平凡的數字中，印證的就是湖南省桃江縣農村集體土地所有權確權登記發證工作的歷程！

啟動：政府部門全力“鋪路”

農村集體土地確權登記發證工作就是給農村集體土地“上戶口”、辦理“身份證”，是農村集體土地承包經營權信托流轉的入場券，是統籌城鄉發展的動力源泉。在桃江決策者的腦海里銘刻著這樣一個理念。

2012年4月，在全市推進農村集體土地確權登記發證工作會議后，桃江縣把這項工作列入政府工作的重要內容，作為統籌城鄉發展“七項規定”動作之一來抓好抓實抓牢。

2012年桃江縣第八次縣委常委專題辦公會議要求，“迅速啟動全縣農村集體土地確權登記發證工作，要錢給錢，要人給人，政府、部門要全力為確權登記發證工作鋪路”。

為此，一系列的“鋪路”行動在緊急進行……

5月10日，縣委常委會議聽取了縣國土資源局關于啟動全縣農村集體土地確權登記發證工作的專題匯報。隨后，成立了以分管國土資源工作的副縣長為組長，縣政府辦、縣國土資源局主要負責人為副組長，縣農村工作部、財政、民政、交通運輸、公安、農業、林業、經管等10個部門領導及15個鄉（鎮）分管國土資源工作的領導為成員的桃江縣農村集體土地確權登記發證工作領導小組。領導小組下設了工作辦公室，抽調專職工作人員9名，分成綜合協調、技術指導、質量檢查、資金管理、監察監督5個專業工作組，形成了嚴密的工作鏈。同時各鄉鎮也相應成立了工作領導小組。

5月15日，桃江縣人民政府批準農村集體土地確權登記發證專項工作經費889萬元，其中技術單位工程項目經費739萬元，其他費用150萬元，分四年撥付。

6月2日，通過縣招標辦，報市政府批準，招標確定了湖南省第一測繪院、湖南省第二測繪院、湖南核工業巖土工程勘察設計研究院為桃江縣農村集體土地所有權確權發證技術單位。

6月7日，全縣農村集體土地確權登記發證工作動員大會高規格召開，縣農村工作部、財政、公安、農業、民政、林業、經管等部門負責人和鄉鎮主要領導及分管領導、鄉鎮國土資源所長、從業人員、技術單位人員近百人參加了動員大會。各鄉鎮也按工作進度分別召開到各村的動員會議，試點鎮沾溪鎮的動員會議開到了村民小組長一級，層層進行再宣傳、再動員、再部署。

6月10日，縣統籌城鄉發展領導小組、縣督查局出臺《關于全縣農村集體土地所有權確權登記發證工作考核細則》，考核分值納入相關部門及鄉鎮全年績效考核。

一場轟轟烈烈的農村集體土地確權登記發證“攻堅戰”在桃花江畔打響。

試點：努力探尋“桃江版本”

桃江縣是七山一水兩分田的典型丘陵山區，歷經了1995年撤區并鄉、2005年鄉鎮合并和2008年村組合并等多次鄉鎮村組行政區劃調整，村民小組集體土地普遍存在土地不集中、交叉嚴重、主體不完善、組界不明顯等現象。在桃江縣的地籍管理史上，農村集體土地所有權確權登記發證到村民小組是第一次，給農村集體土地所有權確權登記工作提出了嚴竣的考驗。

“怎樣找準符合桃江縣情的農村集體土地確權登記發證工作的版本？”桃江縣國土資源局黨組一班人思路異常清晰：試點先行，以點帶面，點上總結，面上推廣。

為找準試點鄉鎮，桃江縣國土資源局經過認真調查了解，選定了群眾基礎好、干部戰斗力強的桃花江核電站所在鄉鎮——沾溪鎮作為試點單位。調查研究、動員發動、宣傳宣講、指界人推選、權屬外業調查、土地權屬糾紛調處、資料收集、數據庫建設、登記制證、簽收……試點“集結號”在沾溪鎮各個村落吹響。

2012年5月，農村集體土地確權登記發證試點工作動員大會在沾溪鎮召開，沾溪鎮村組干部、黨員及群眾代表、技術單位從業人員等100多人參加了動員大會。對各村民小組指界人員進行了集中培訓，并在沾溪鎮衛紅村就外業權屬調查的各個環節進行現場演示。

“開展農村集體土地確權登記發證工作有什么意義？農村集體土地確權登記發證的主要任務是什么？申請土地登記需要提供那些資料？土地登記的程序有那些？……”宣傳車開進各個村落進行巡回宣傳，桃江電視臺開設農村集體土地知識問答專欄每晚播放，各種內容的橫幅標語隨處可見，《知識問答》小冊子一戶一份。農村集體土地確權登記發證工作在沾溪鎮做到了家喻戶曉，人人皆知。

盛夏桃江，酷暑難耐，熱浪襲人，頂著38℃的高溫，縣國土資源局地籍測繪部門9名工作人員不分節假日全程參加，鄉鎮村組密切配合，技術單位26名調查員全力以赴地工作，打出了試點工作“組合拳”，為全縣農村集體土地確權登記發證工作找到了“標準版本”。

僅僅兩個月時間，沾溪鎮就完成了農村集體土地所有權確權登記發證工作的全部程序。全鎮確權登記到組的行政村10個，334個村民小組，調查權屬界線登記制證5274條，登記制證1685本。摸清了農村集體土地所有權確權登記發證工作的基本思路，統一了政府主導，國土資源部門負責組織和業務培訓指導把關，鎮、村、組及相關部門配合，專業隊伍具體負責實施的操作方式。總結制訂了桃江縣農村集體土地所有權確權登記發證工作《具體操作辦法》、《職責分工》、《獎懲辦法》、《考核評分細則》四個操作性非常強的文件。根據桃江縣實情，科學提出了“因地制宜，急需先用，立足村界，細化到組”的工作思路，明確了以各鄉鎮人民政府所在地、城鄉結合部、兩型社會實驗區的行政村為重點，全縣94個行政村2698個村民小組確權發證到組，190個村確權發證到行政村的目標任務。

鋪開：權屬調查全面加速推進

工作方法找準后，推進力度就是決定因素。

桃江縣國土資源局對全縣農村集體土地所有權確權登記發證工作實行倒排工時，《桃江縣農村集體土地所有權確權登記發證工作計劃》顯示著以下時間節點：2012年8月全面啟動權屬外業調查，2012年12月完成外業調查，2013年5月完成權屬調查成果內外自檢，2013年6月申報省廳預檢，2013年12月完成數據庫建設……

全縣動員大會的第二天，湖南省第一測繪院、湖南省第二測繪院、湖南核工業巖土工程勘察設計研究院52名技術人員分赴全縣14個鄉鎮開展外業權屬調查。

一時間，在桃江縣的村村落落、田間山野、農家小院隨處可見農村集體土地確權登記發證工作人員忙碌的身影。

為確保工作進度，桃江縣國土資源局明確3名工作人員分別與3個技術單位對口聯系，全程跟蹤督查，建立鄉鎮、村、國土資源所三方協調作業制度：技術單位每進入一個國土資源所轄區，國土資源所安排一名人員與作業單位人員保持隨時溝通，遇工作難題，及時解決或上報；作業隊伍每到一個村民組，國土資源所必須到場，提前聯系食宿問題，讓作業隊伍安心工作；國土資源所與村組隨時溝通，并制作了通訊錄發放到每個人員。

在桃江縣集體土地確權登記發證辦的墻壁上掛著一個任務完成示意圖和一個各標段工作進度對比表，對各單位當天外業調查數量進行匯總、通報。桃江縣國土資源局每隔十天就會組織三個標段的技術單位項目負責人對全縣集體土地確權登記發證工作進行一次調度，就當前工作進度、質量、存在的問題和困難進行匯總，逐一拿出解決方案。此外，桃江縣國土資源局每月聯合縣督查局、縣統籌城鄉發展辦公室對各標段外業調查進度及質量、各鄉鎮配合程度等進行一次督查，發出督查通報，將督查情況記入全縣績效考核分數。

歷數桃江縣開展農村集體土地所有權確權登記發證工作的工作日程，交出了如下答卷：調查宗地21594宗，權屬界線39651條，整理內業權屬文書及附圖28035份，調查率達到100%。舉辦專題業務培訓3期，受訓人員達1500余人次。發放《農村集體土地確權登記發證知識問答》1000余本，宣傳單頁2800多份，懸掛橫幅82條，張貼標語480多條，出動宣傳車18臺次。通過縣人民政府發布了《關于對全縣農村集體土地所有權進行總登記的通告》，共張貼1200份。

質檢：不放過任何一個疑點

“農村集體土地所有權確權登記發證工作是事關群眾切身利益的大事，不放過任何一個疑點，必須扎扎實實確實權、認認真真頒鐵證。”桃江縣農村集體土地確權登記發證工作辦公室主任薛志元態度十分明確。

桃江縣農村集體土地確權登記發證工作嚴格按照《土地登記辦法》、《地籍調查規程》等法律法規及技術標準進行。在工作開展之初，當地出臺了《桃江縣農村集體土地確權登記發證工作責任追究辦法》，印發了《桃江縣農村集體土地所有權確權登記發證成果檢查驗收辦法》，嚴格落實成果質量第一責任人制度，對在發證過程中出現宗地權屬錯誤、數據失實等，將對該宗地所在鄉鎮國土資源所工作實行一票否決。

為此，桃江縣國土資源局嚴把指界關口，要求各村選定的指界人必須具備德高望重、有良好的政治素質，公道正派、熟知本轄區界址情況，并做到指界人須經本集體經濟組織三分之二以上村民代表選舉產生，在進行權屬界線調查時指界人員必須百分之百的現場指界，確保 “權屬合法、界址清楚”。

權屬調查成果縣級自檢，是成果質量控制的關鍵之一。桃江縣國土資源局嚴格按照部、省相關成果質量控制辦法，對各技術單位提交的內外權屬調查成果進行實打實、全覆蓋地縣級自檢，精心制定內外業質檢工作方案，抽調精干人員成立了內、外業兩個質檢組。外業自檢采用對照調查底圖及權屬界線協議書，隨機抽取10%～15%的權屬界線，由指界人進行現場指界核對，并記錄檢查情況。內業自檢采用圖文對照檢驗法，根據權屬界線協議書及附圖逐界線逐拐點100%地進行對照檢查，比較權屬界線走向說明與附圖的一致性。

另外，湖南省桃江縣周密組織了權屬調查成果公示和權屬文書簽字蓋章工作。權屬調查成果生成后，充分利用公示的這一環節，在公示點設立意見箱和熱線電話，廣泛聽取農民群眾的意見建議，對群眾提出異議的權屬界線，及時通知技術單位和鄉鎮現場糾正確認。在組織村組權屬界線指界人簽字蓋章時，為了確保不發生代簽，對每一名指界人員的簽字現場進行照相留檔。根據數據顯示，土地確權登記發證工作期間共檢查權屬界線43631條，發現錯誤或需完善的5200條，及時向各技術單位反饋檢查整改報告130份，組織技術單位召開聯席質量分析交流會15次，及時發現并糾正權屬界線不清、面積不準等問題67個，糾正村界址線錯誤14起，處理各種土地權屬爭議27起。

（作者單位：益陽市國土資源局）