不能承受的“鐵飯碗“之輕

陳宋生 曹雪 陳立欣

2013年我國報(bào)考國家公務(wù)員的考生達(dá)138.3萬人，最熱門職位招考比率達(dá)到了1：9411，名符其實(shí)的萬里挑一。反觀英國政府，為削減財(cái)政支出，裁減公務(wù)員成為首選方案，為了國際接軌，我國是否也當(dāng)裁減公務(wù)員呢？

一、背景介紹

2010年起英國政府開始了為期5年的費(fèi)用審查。為此，中央政府提出了削減財(cái)政赤字、降低行政管理費(fèi)用，部門財(cái)政預(yù)算縮水，平均降幅20%。行政管理費(fèi)用中，公務(wù)員薪資占五成以上，“精兵簡政”成為了英國政府緩解財(cái)政壓力的第一手段。2010年12月23日起推行《公務(wù)員提前離任補(bǔ)償金修訂方案》（下文簡稱《修訂方案》），為裁員計(jì)劃冠以補(bǔ)償撫慰的性質(zhì)，其中“提前離任”包含提前退休、自愿離職和解聘三種類型，對(duì)于前兩類自愿行為，政府補(bǔ)償21個(gè)月工資，第三種被動(dòng)離職也可獲補(bǔ)12個(gè)月工資。

英國政府一直以來執(zhí)行的《公務(wù)員養(yǎng)老金計(jì)劃》為公務(wù)員提供了重要保障，政府為員工定時(shí)定量存入養(yǎng)老金，供他們退休后頤養(yǎng)天年。《修訂方案》相當(dāng)于提前支付養(yǎng)老金，并將額外獲得一筆失業(yè)補(bǔ)償金，可以看做是《公務(wù)員養(yǎng)老計(jì)劃》的特別補(bǔ)充版。

本次“精兵簡政”并不局限于削減預(yù)算。2004年開始，英國公務(wù)員的數(shù)量就逐年下滑，從鼎盛時(shí)期53.8萬人下降至44.4萬人，只用了5年時(shí)間。政府內(nèi)閣認(rèn)為這個(gè)數(shù)量還會(huì)持續(xù)緊縮，預(yù)計(jì)到2015年為37.9萬。從兩方面縮減公務(wù)員隊(duì)伍，一是減少招募，二是大幅裁員。2010年5月起除了一些關(guān)鍵崗位和一線部門外，英國公務(wù)員招聘已進(jìn)入“冰河世紀(jì)”。但相比之下，縮減編制最便捷的方式還是裁員。

審計(jì)署分析發(fā)現(xiàn)，自愿提前離職的人員中50歲以上的占比最高，一方面工齡較長，可獲高額補(bǔ)償金；一方面公務(wù)員隊(duì)伍年輕化的趨勢(shì)所致。今后一段時(shí)期內(nèi)，英國公職人員的退休率總體將處于下降趨勢(shì)；《修訂計(jì)劃》的實(shí)施在不同部門間也存在差異。例如，就業(yè)與退休保障部在2008年曾大量裁員，但對(duì)更多的部門而言，本次減員計(jì)劃史無前例；這次計(jì)劃也并沒有覆蓋所有政府部門，且各部門的裁員量也從1%至16%不等；裁員數(shù)量還存在地域差別，2011年倫敦有3 200人提前離任，而整個(gè)北愛爾蘭地區(qū)總共只有130人離職，說明參與本次裁員的主要是以英國政府為首的中央政府機(jī)構(gòu)，也說明這個(gè)計(jì)劃的接受率受就業(yè)率影響。

《修訂計(jì)劃》執(zhí)行過程中，各級(jí)政府部門各司其職，互相協(xié)調(diào)配合：各部門根據(jù)自身情況制定離職方案，確定經(jīng)費(fèi)總額，分別提交至內(nèi)閣與財(cái)政部們。內(nèi)閣從宏觀角度確定公務(wù)員總數(shù)及規(guī)模，審批各政府部門提交的方案，財(cái)政部門根據(jù)申請(qǐng)撥款。有的部門可將這些經(jīng)費(fèi)作為部門預(yù)算，統(tǒng)一計(jì)劃和支配；有的部門則要將它們?cè)O(shè)立為向離職人員支付的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，且有時(shí)間限制。國內(nèi)服務(wù)補(bǔ)償部負(fù)責(zé)計(jì)算所有離職人員的補(bǔ)償金。不同部門的補(bǔ)償細(xì)則千差萬別，導(dǎo)致該部門工作量急劇上升，還要應(yīng)付內(nèi)閣部門不定期的整頓規(guī)范，加之各部門提交的職工個(gè)人信息質(zhì)量參差不齊，因此，各單位的補(bǔ)償金確定時(shí)間和質(zhì)量受到影響。

英國政府調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分單位不愿意裁員，《修訂計(jì)劃》出臺(tái)后，各部門都難抵節(jié)省開支的壓力，以最快速度制定了有關(guān)計(jì)劃，開始裁員工作。各部門分別制定符合自身發(fā)展的計(jì)劃，總體看分為以下四個(gè)階段：評(píng)估階段：充分利用有效信息，評(píng)估人工成本，尋找降低成本的時(shí)機(jī)和方式；計(jì)劃階段：確定實(shí)際能力與目標(biāo)需求之間的差距，以縮小差距為目的量力裁定方案，充分考慮過程中的現(xiàn)金流變化；執(zhí)行階段：按照計(jì)劃緊密推進(jìn)，并做好實(shí)時(shí)總結(jié)；固化階段：形成固定模式，持續(xù)改善管理成本。

二、收益與風(fēng)險(xiǎn)

《修訂方案》的實(shí)施，為英國財(cái)政帶來一系列影響。首先，政府需要為17 800名提前離職的員工一次性支付6億英鎊補(bǔ)償金，同時(shí)每年節(jié)省下4億英鎊的薪酬、保險(xiǎn)金和退休保障金。按照2011年的利率，貼現(xiàn)回收期為15個(gè)月。由于在不同年齡段離職的公務(wù)員獲得的補(bǔ)償金不同，因此每個(gè)人的貼現(xiàn)回收期也長短不一，根據(jù)英國審計(jì)署的數(shù)據(jù)，回收期與離職人員年齡基本呈正相關(guān)，其中51歲的離職人員補(bǔ)償金的回收期超過了16個(gè)月。

此次大規(guī)模的提前離職，對(duì)《公務(wù)員退休金計(jì)劃》本身和英國的稅務(wù)系統(tǒng)也產(chǎn)生了影響，公務(wù)員離職時(shí)為一次性獲得的補(bǔ)償金繳納稅款，但之后因?yàn)槭I(yè)停止繳稅。所得稅正是政府為員工建立的退休保障金的來源之一，《修訂計(jì)劃》為《公務(wù)員退休金計(jì)劃》帶來現(xiàn)金流的變化。據(jù)審計(jì)署估算，從2025年開始產(chǎn)生收益。此外，政府還將為失業(yè)人員支付津貼。考慮到上述影響，審計(jì)署發(fā)現(xiàn)《修訂計(jì)劃》帶來的現(xiàn)金流變化總體是正面的，在2010年至2015年間，凈現(xiàn)值為7.5億英鎊。

在實(shí)施《修訂方案》的過程中，有效平衡推行步驟非常重要。如果改革過于緩慢，一方面增加運(yùn)行支出，一方面改革效力難以實(shí)現(xiàn)，還可能令留任人員的士氣大打折扣；如果改革操之過急，制定出來的方案可能不是最優(yōu)成本，同時(shí)因?yàn)檫^渡時(shí)期太短，政府不得不在留任人員的換崗培訓(xùn)中大下功夫。可見，如果改革步伐失衡，政府很有可能人財(cái)兩空。

在裁定個(gè)人離職申請(qǐng)時(shí)，審計(jì)署對(duì)各部門的主要參考標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了總結(jié)，其中包括：必要性。考慮該員工的離職是否會(huì)帶來招聘新人的需求以及員工的貢獻(xiàn)。經(jīng)濟(jì)性：考慮節(jié)省下來的工資與一次性支付補(bǔ)償金的回收期時(shí)長。可行性：考慮該員工離職是否會(huì)使單位核心業(yè)務(wù)受影響。績效性：考慮員工的工作績效，避免人才的流失和冗員的留任。

在各部門中，參考標(biāo)準(zhǔn)大同小異，只是權(quán)重稍有不同，比如對(duì)于就業(yè)和退休保障部來說，“經(jīng)濟(jì)性”是受理申請(qǐng)的關(guān)鍵因素，該部門將平均投資回收期設(shè)定為兩年以內(nèi)，并據(jù)此進(jìn)行裁員決策；國防部則將“可行性”作為主要標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)楣ぷ鞯奶厥庑再|(zhì)，他們的員工需要具備特殊的專業(yè)技能，在裁員的同時(shí)還要時(shí)刻保證部門的總體實(shí)力，保證防御能力不會(huì)因此減損。

裁員工作完成后，政府部門還需要跟進(jìn)后續(xù)工作。首先是間接費(fèi)用的管理，據(jù)內(nèi)閣發(fā)布的數(shù)據(jù)，英國公務(wù)員的間接管理費(fèi)用約占其薪酬的80%～100%，如果能夠積極有效地縮減這部分費(fèi)用，還將帶來每年1.8億英鎊的進(jìn)賬；為防止獲得離任補(bǔ)償金的員工再次進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)，英國政府開始實(shí)施為期六個(gè)月的入職審查。當(dāng)然，員工可選擇放棄一定比例的賠償金再入職。

大規(guī)模的提前退休難免會(huì)對(duì)員工士氣產(chǎn)生負(fù)面影響。各部門為此定期與員工進(jìn)行公開溝通，在整個(gè)裁員過程中，各層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)都在努力與員工接洽，但仍然不能避免緊張不安的氣氛，對(duì)工作效率影響顯著；此外，《修訂計(jì)劃》的實(shí)施，形成了一定規(guī)模的失業(yè)群體，這也是嚴(yán)峻的社會(huì)問題。審計(jì)署預(yù)測有50%的公務(wù)員能在一年內(nèi)找到類似工作，剩下的50%能在三年內(nèi)就業(yè)。審計(jì)署也提到，如果英國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)低迷，再就業(yè)率也會(huì)受到打擊。

可見，提前離職確實(shí)是減少薪酬開支的一條捷徑，但決不是唯一出路，因?yàn)檫@伴隨著較高的成本與風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于一些預(yù)算削減強(qiáng)度較低的部門，完全可以通過減少招聘、彈性化的工作時(shí)間、自然退休和員工調(diào)動(dòng)的手段來達(dá)成目標(biāo)。

三、思考與啟示

評(píng)價(jià)政府某項(xiàng)政策效果成為政府審計(jì)關(guān)注點(diǎn)之一，打破了英國審計(jì)署不評(píng)價(jià)政府政策的傳統(tǒng)，可見審計(jì)署的審計(jì)范圍也處于不斷變化之中。保守的英國人并沒有一味固守傳統(tǒng)，因時(shí)因地適應(yīng)形勢(shì)需要改善審計(jì)形象，這也提醒我們，審計(jì)的范圍是會(huì)變化的，需要“與時(shí)俱進(jìn)”。

另外，本次審計(jì)之外，給我們一些啟迪。英國政府希望這次裁員活動(dòng)能做到一勞永逸，有的部門確實(shí)將其作為一個(gè)長期項(xiàng)目來進(jìn)行計(jì)劃并組織實(shí)施，比如就業(yè)與退休保障部門在《修訂方案》制定之前就開始策劃與民政部門進(jìn)行業(yè)務(wù)上的合并，從而精簡編制，提升公務(wù)員崗位效率；有的部門推出了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，以期減少這部分業(yè)務(wù)的人工需求。然而，對(duì)于更多的部門來說，英國政府的美好愿望實(shí)在是難以實(shí)現(xiàn)。在2012年2月審計(jì)署報(bào)告中，大多數(shù)部門并未將削減預(yù)算列做長期計(jì)劃，只為了支出審查期間的目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于一半以上的政府部門而言，“補(bǔ)償基金”屬于具有支付期限的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，因此只好匆匆執(zhí)行方案；還有一些因素會(huì)影響《修訂方案》的效果。在明確裁員人數(shù)的可承受范圍時(shí)，很多政府部門對(duì)人工成本的數(shù)據(jù)掌握不充分，裁員過程中，發(fā)生變動(dòng)的也不僅僅是人力資源，因此政府部門應(yīng)該具有一定的靈活性，對(duì)各項(xiàng)資源重組與調(diào)配，保障裁員時(shí)期的穩(wěn)定過渡；還有一些無法提前預(yù)料的突發(fā)狀況，比如2011年夏天，皇家檢察署剛解聘了大量員工，當(dāng)?shù)鼐统霈F(xiàn)一次大騷亂，一時(shí)間人員緊缺，狀況空前，留任者不知是喜是悲。

英國政府這次的舉措，打破了大家對(duì)公務(wù)員“鐵飯碗”的傳統(tǒng)觀念，在削減政府財(cái)政支出方面，稱得上是一招險(xiǎn)棋，但由此帶來的社會(huì)壓力同樣不容小覷，還需要更完善的舉措和更長遠(yuǎn)的目標(biāo)，才能真正體現(xiàn)出“精兵簡政”的戰(zhàn)略意義。

在我國當(dāng)前社會(huì)，公務(wù)員群體也是炙手可熱的話題。目前，國家已經(jīng)在建立中小學(xué)新任教師公開招聘制度和辦法，事業(yè)單位也在向聘用制和績效工資過度改革，在這樣的趨勢(shì)下，公務(wù)員的“鐵飯碗”制度還能維持多久？無論是英國政府的舉措還是國內(nèi)社會(huì)的發(fā)展，都應(yīng)該帶來公務(wù)員的危機(jī)意識(shí)，放下“體制內(nèi)”的優(yōu)越心態(tài)，拔高自身的能力素質(zhì)，確保無論身處何地，都能穩(wěn)住自己的飯碗。

（作者單位：北京理工大學(xué)、浙江大學(xué)）