改革地方審計機關管理體制提高審計整改成效

郭自元

為了加強審計監督，嚴肅財經法紀，加大審計查出問題的糾正改進力度，全面樹立審計機關的審計威信，從體制上突出審計工作的獨立性，有效治理年年查賬問題年年有，違紀問題屢查屢犯的狀況，有必要探索如何進一步提高審計整改成效的治本之策，切實發揮審計整改機制作用，從根本上規范被審單位財政收支行為。本人對此問題談談自己的淺見，僅供參閱。

一、目前我國審計機關管理體制的現狀

我國現行審計體制屬“行政型”模式，地方審計機關在地方行政首長和上級審計機關雙重領導下，負責本行政區域的審計工作。國家審計機關包括兩部分，一是中央審計機關，即審計署，是國務院組成部門，受國務院直接領導；二是地方審計機關，由省市縣三級審計機關組成，實行雙重領導，人事和審計經費歸同級地方政府管理。審計機關在體制上隸屬于國家行政系列，是國家各級行政機構的組成部分，對政府負責并報告工作。

中央審計機關在國務院總理直接領導下開展審計工作，行政層級高，審計權威大，審計范圍廣，審計整改相對比較好。

地方審計機關作為地方政府組成部門，全體人員的“生計”在地方政府掌握之中，這使得地方審計機關不得不面對來自各方面的干擾，且難以有效抗拒，經常要進行兩難選擇，一方面要查處被審計單位的違法違規的財政收支問題，另一方面還要保護地方利益，促進地方經濟發展，審計人員經常不得不做出違心的選擇。現行體制地方審計機關難以跳出本級政府的“手心”，地方審計機關逐漸顯現地方政府“內審部門”的特征，審計機關在監督政府行為方面難于有大的作為，究其原因還是現行審計法限制了地方審計機關的獨立性。

二、改革地方審計機關管理體制的客觀必要性

地方審計機關管理體制作為我國上層建筑重要組成部分，同樣出現不能適應當前經濟基礎的狀況，也到了必須改革的時候。現行地方審計機關管理體制歷經三十年，依法處理和處罰了許多違規違紀問題，在此期間審計法雖然作了二次修改，卻始終沒能觸碰地方審計機關管理體制這個核心問題。省以下地方審計機關的外部環境已經發生了翻天覆地的變化，當前地方審計機關管理體制卻沒絲毫改變，束縛審計工作繼續發展的弊端逐漸顯現。比如地方審計機關沒有超脫的獨立性，審計人員和審計經費歸當地政府管理，審計職權受地方政府權力的束縛等一系列問題。地方審計機關逐漸演變成地方政府的“內審部門”，這違背了審計法的立法初衷，應該盡快將其納入國家政治體制改革范圍之中，否則審計工作就難于有大的作為，審計的獨立性、公正性和有效性必然受影響，審計整改也難徹底到位，更談不上充分發揮地方審計機關對經濟活動的監督管理職能。從某一角度來看，審計整改是衡量審計工作好壞的標尺，一個地方審計整改工作做得到位，就說明這個地方的審計工作做得好。審計監督的主要對象是財政資金，也就是被審計單位的財政收支活動，而財政收支活動的管理權是各級政府部門行政職能的重要組成部分。不合法行政行為的發生和不合理行政權力的使用，往往都會在財政收支活動中體現出來，審計工作一是要充分揭示被審單位財政收支活動中存在的違法違紀行為，二是要被審單位全面整改審計查出的財政收支活動中存在的問題，讓一切行政權力都在法制框架內正確有序運行，只有審計整改全面到位，才能提高政府各部門依法行政的自覺性，凸顯審計機關的權威，被審單位不當行政行為才能減少甚至不再發生同樣的違紀問題，所以說審計整改是促進地方政府部門依法行政的有效途徑，改革現行地方審計機關管理體制是提高審計整改成效的客觀要求。

三、當前審計整改工作面臨的困難

審計整改是審計工作的最后歸宿。審計整改是指被審計單位根據審計機關依法審計做出的處理決定或提出的建議，對其自身存在的違法違規問題進行糾正和改進的過程。它包括兩個方面的內容，一是被審計單位執行審計機關作出的審計決定的行為，二是被審計單位根據審計報告提出的意見建議，采取措施進行整改，提高內部管理水平的行為。在當前地方審計機關管理體制下，審計整改工作面臨的困難：

1.被審計單位自覺進行審計整改的意愿不強。少數被審計單位存在本位主義，單位局部利益放在第一位，財經法紀放在第二位，抵觸情緒較大，思想認識不到位，仍然存在避重就輕、敷衍了事、故意拖延、蒙混過關等錯誤認識，或者主觀上有意識地進行“選擇性整改”對其有利的部分，比如加強內部管理的建議往往容易接受，而涉及自身利益的問題，如追回挪用款項、糾正以前年度發生的問題等，被審計單位的態度就變得消極，難以整改徹底到位。

2.地方審計機關逐漸顯現地方政府“內審部門”的特征。比如有些涉及地方利益的違紀問題，要全面整改到位有很大難度，所以審計工作側重于審計項目計劃的完成和違紀資金的收繳處罰，未將審計整改與審計查處問題放在同等重要位置。當然，出現這種情況的主要原因還是地方審計機關管理體制不合理。審計法規定地方審計機關作為本級政府組成部門，接受當地政府行政首長的直接領導，同時審計經費又列入當地財政預算，地方政府才是地方審計機關實質性領導，這種監督方與被監督方相互交織的利益關系，迫使地方審計機關在審計過程中必然有所顧慮。

因此，要破解阻礙審計事業發展的障礙，就必須改革現行地方審計機關管理體制。省以下審計機關人事和財務實行垂直領導管理，是突出審計機關獨立性，增強審計威力，提高審計整改成效，治理屢審屢犯現象的治本之策。

四、地方審計機關管理體制改革架構的設想

我國審計體制改革的總體方向應該是“行政型”審計體制向“立法型”審計體制轉變。根據目前情況本人建議，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的最高人民審計院（即“一府三院制”）。審計院向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作，不再作為政府的組成部門。審計院長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免。地方審計機關相應從各級政府中分離出來，由最高人民審計院垂直領導，其領導人員職務任免由上級審計機關決定。賦予各級審計機關獨立審計處理權和處罰權。這項改革舉措可以分兩步實施：第一步，首先省以下地方審計機關實行垂直領導管理體制；第二步，外部條件成熟后，省以下地方各級審計機關全部由最高人民審計院垂直領導管理，審計經費單獨列入國家預算。

這種“立法型”審計體制是保證審計獨立性的唯一有效手段。現階段中央審計機關的審計獨立性強于地方審計機關，地方審計機關更顯改革的迫切性。

1.省以下地方審計機關實行垂直領導管理體制。從獨立性角度出發，在“立法型”審計體制下，我國實行省以下地方審計機關垂直領導管理體制，即市、縣審計機關的人事、財務、審計業務由省級審計機關統一管理；省級審計機關接受審計署的業務領導。這樣就使得地方審計機關能夠更加獨立有效的進行審計監督，保證地方審計機關審計監督的獨立性和權威性。

2.地方審計經費預算編報制度。由市縣級審計機關逐級上報審計經費預算，省審計院匯總審核后報經省人民代表大會或常務委員會審議通過后，由省財政廳單獨列入省級年度預算，審計經費不受省以下地方政府財政部門的制約，審計機關開展審計業務工作就沒有后顧之憂，不必為辦案經費發愁，在審計執法過程中，就可以專心查處被審單位中的違法亂紀問題。

3.改進地方審計項目計劃編報方法。地方審計機關根據省級審計機關制訂的審計項目計劃，結合本地實際編制審計項目計劃，提交本級人民代表大會或人大常委會議審議通過后實施，年終向本級人大常委會報告本年度審計項目計劃實施結果報告。本級人大常委會審議通過后責成本級政府對審計機關反映的問題進行審計整改。雖然審計業務不受地方政府管理，但是審計工作依然可以發揮促進地方經濟健康發展的作用。

4.上級地方審計機關全面垂直管理下級地方審計機關。地方審計機關從地方政府組成部門分離出來后，上級地方審計機關對下級審計機關的人事、財務和業務進行全面垂直管理，由過去的業務管理變成全方位的實質性管理。上級審計機關可以在本系統內根據情況調配審計人員，使地方審計力量分布更加合理，審計人員的有序流動，有利于解決地方審計機關人員結構不合理問題，便于審計機關資源的整合，提高審計執法能力。同時審計經費得到可靠保障，完全擺脫地方政府對審計工作的牽制干預。

五、改革地方審計機關管理體制的重要意義

審計監督是憲法確立的一項監督制度，是推動民主法治建設，保障經濟健康運行的不可或缺的重要手段。加強審計整改工作、確保審計揭示的問題糾正到位，是各級政府、各有關部門和單位推進依法行政的具體體現，對于維護財政經濟秩序，提高財政資金使用效益、推動反腐倡廉建設，促進我國經濟又好又快發展，具有重要意義。審計查出問題后，如果不及時糾正、不迅速整改，就達不到審計的目的，就無法實現審計的預期效果，就談不上維護審計工作的嚴肅性和權威性。在政府行政機關逐漸轉變職能，減少行政審批的情況下，更要充分認識到加強審計監管工作的重要性，監管只能加強不能削弱，審計監督是國家監督體系的重要組成部分，審計整改是審計監督的主要內容，通過對審計機關自身管理體制改革，突出審計獨立性，減少審計干預，提高審計權威性和公正性，從外部進一步促進被審單位增強做好審計整改工作的自覺性和主動性，促進政府進一步提高執行力和公信力，有利于構建新時期審計整改長效機制。

我國地方審計機關管理體制改革與完善，是提高審計整改成效的治本之策，它必將帶給地方審計事業進一步發展新的契機，推動審計事業走向更加輝煌的未來。（作者單位：撫州市臨川區審計局）