先進公共危機管理體制借鑒與啟示

陳韻竹

[摘要]在國外，一些西方發(fā)達國家的公共危機管理經(jīng)過較長時期的發(fā)展，其公共危機管理體制較為完善，并形成了一套行之有效的管理措施及應(yīng)對策略。本文重點分析了澳大利亞和德國的公共危機管理體制，并對兩個國家的公共危機管理體制進行比較，最后對我國建設(shè)公共危機管理體制提出了建議。

[關(guān)鍵詞]公共危機管理；澳大利亞；德國；中國

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.054

[中圖分類號]C916；D630[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0092-03

0 引 言

社會管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定等方面。其中，應(yīng)對風(fēng)險和進行應(yīng)急是其核心功能之一。

“公共危機”通常是指一種危及全體社會公眾生命財產(chǎn)和共同利益的緊急事態(tài)[1]。突發(fā)性公共事件主要包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件、事故災(zāi)難和社會安全事件幾種。此類事件具有突發(fā)性、緊急性、高度不確定性以及影響大等特點。公共危機管理的目的在于最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾生命財產(chǎn)安全，維護國家安全和社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。公共危機管理體系是有關(guān)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、應(yīng)急保障措施、事后恢復(fù)與重建措施以及應(yīng)對突發(fā)事件的有關(guān)法律、制度的總稱[2]。

近幾十年來，世界上各類突發(fā)事件不斷發(fā)生，如何科學(xué)應(yīng)對和及時、妥善處置，是當前各國政府必須面臨的一個重大課題，也是衡量一國政府治理能力和執(zhí)政水平的重要標志。澳大利亞和德國的公共危機管理體制具有典型的啟發(fā)和借鑒意義。

1 澳大利亞的公共危機管理體制

澳大利亞國土廣袤、地形復(fù)雜、氣候多變，是一個自然災(zāi)害頻發(fā)的國家。據(jù)統(tǒng)計，自2000年以來，澳大利亞平均每年有24人直接因災(zāi)死亡，近600人受傷， 39萬人不同程度受災(zāi)。自然災(zāi)害和突發(fā)事件對澳大利亞的家庭、商業(yè)、國家基礎(chǔ)設(shè)施造成的損失每年都在36億美元以上。為此，澳大利亞建立了一套較為完整的公共危機管理體系。

1.1 澳大利亞公共危機管理的體系構(gòu)架

1993年1月1日，澳大利亞成立了聯(lián)邦公共危機管理署EMA（Emergency Management Australia， EMA）。EMA負責(zé)所有類型的災(zāi)害，包括自然的、人為的、技術(shù)的或者是戰(zhàn)爭（民防）。其組織構(gòu)架為下設(shè)3個小組：計劃與行動小組、管理小組、教育與培訓(xùn)小組。EMA架構(gòu)內(nèi)設(shè)有“國家緊急事務(wù)管理中心”，簡稱NEMCC，為聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)日常處理的機制。在EMA的架構(gòu)外，澳大利亞還設(shè)有“公共危機管理委員會”EMC（Emergency Management Committee，EMC），聯(lián)邦司法部長既是EMA也是EMC的首長。該委員會每年定期舉行會議，各州政府均通過本州在委員會中的代表在聯(lián)邦政府就減災(zāi)工作進行協(xié)調(diào)，各州也都設(shè)立了相應(yīng)的委員會。

1.2 澳大利亞公共危機管理的國家體系

澳大利亞的公共危機管理的國家體系是以州為主體，分為3個層次，即聯(lián)邦政府、州和地方政府。聯(lián)邦政府主要的緊急事務(wù)管理部門是隸屬于澳大利亞國防部的聯(lián)邦應(yīng)急管理署EMA。此外，各州均有自己的緊急事務(wù)管理部門。通過判斷緊急事件的性質(zhì)和可能影響的范圍來啟動不同層次的應(yīng)急計劃[3]。

澳大利亞設(shè)立了一套3個層次承擔不同職責(zé)的政府應(yīng)急管理體系： ① 聯(lián)邦政府層面。聯(lián)邦政府通過顧問安排、承擔領(lǐng)導(dǎo)角色等途徑，為州和地區(qū)經(jīng)歷的主要災(zāi)害提供物質(zhì)和財政援助； ② 州和地方政府層面。6個州和兩個地區(qū)則為保護生命、財產(chǎn)和環(huán)境安全承擔主要責(zé)任，各州和地區(qū)通過立法、建立委員會機構(gòu)以及提升警務(wù)、消防、救護、應(yīng)急服務(wù)、健康福利機構(gòu)等各方面的能力來實現(xiàn)這一目標； ③ 社區(qū)層面。澳大利亞全國范圍內(nèi)約有700個社區(qū)，它們雖然不直接控制災(zāi)害響應(yīng)機構(gòu)，但必須在災(zāi)難預(yù)防、緩解以及為救災(zāi)計劃進行協(xié)調(diào)等方面承擔責(zé)任。

1.3 澳大利亞公共危機管理中心

澳大利亞公共危機管理中心下設(shè)4個部門： ① 計劃與運作事務(wù)部。其主要負責(zé)管日常理澳大利亞應(yīng)急中心資助的災(zāi)害應(yīng)急計劃，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府對州、地方的支持，制定民防政策和計劃，公共危機管理通訊與信息系統(tǒng)的應(yīng)用。 ② 開發(fā)部。其主要負責(zé)災(zāi)害預(yù)防與減災(zāi)戰(zhàn)略的制定，公共危機管理項目的規(guī)劃管理，對于政府、產(chǎn)業(yè)和社區(qū)進行公共危機管理的宣傳推廣，公共危機管理政策制定。 ③ 信息管理部。其主要負責(zé)公共危機管理過程中的信息管理，促進各州支持的應(yīng)急項目的管理。④ 教育與培訓(xùn)部。其主要負責(zé)教育與培訓(xùn)的開發(fā)與傳播，公共危機管理資格標準與課程的開發(fā)與維護，公共危機管理研究和社區(qū)教育。

1.4 澳大利亞公共危機管理的特征

綜合以上對于澳大利亞公共危機管理體制的描述，可以總結(jié)出澳大利亞的公共危機管理體制具有以下4個特征。

1.4.1 有較為先進的公共危機管理理念

澳大利亞抗災(zāi)的一個成功經(jīng)驗就是建立了一套指導(dǎo)災(zāi)害規(guī)劃和管理的概念和原則，即“4個概念和6個原則”。雖然國家自然災(zāi)害組織建立的概念和原則不是強制性的國家條文，但是作為指導(dǎo)意見，它被各州政府廣泛接受。它的關(guān)鍵思想和基本要點已被納入了各州相關(guān)的法律條文中，從而具備強制性特征。

1.4.2 有充分的法律依據(jù)

澳大利亞在憲法的規(guī)定下，制定了聯(lián)邦政府公共危機管理政策，建立了相應(yīng)的機構(gòu)，通過財政和技術(shù)手段支持各州的公共危機管理發(fā)展和建設(shè)。澳大利亞的公共危機管理法于2003年由議會通過。從法律上界定了“災(zāi)害”是指由于某事件的影響而導(dǎo)致的嚴重破壞，并把災(zāi)害分為自然災(zāi)害、人為因素、基礎(chǔ)設(shè)施故障、空難、車禍等4種類型[4]。

1.4.3 技術(shù)指導(dǎo)力度大、管理規(guī)范性強

EMA投入了大量的精力進行災(zāi)害公共危機管理的研究，組織一批學(xué)者專家和有經(jīng)驗的公共危機管理者編寫了澳大利亞公共危機管理系列手冊。

1.4.4 社會群眾參與面廣

在澳大利亞，數(shù)以百萬計的志愿者常年活躍在社會的眾多領(lǐng)域，人們已經(jīng)習(xí)慣了有志愿者在身邊的生活。在澳大利亞首都堪培拉，有8萬多名志愿者為社會提供著各種服務(wù)[4]。

2 德國的公共危機管理體制

德國的公共危機管理工作，主要是依靠內(nèi)務(wù)部及所屬的技術(shù)救援協(xié)會、消防緊急救援中心以及德國汽車俱樂部和一些民間組織及私人公司來完成，其中包括一些從人道主義角度進行救助和救災(zāi)活動的協(xié)會和組織。1950年8月22日，德國聯(lián)邦技術(shù)救援署THW（Bundesanstalt Technisches Hilfswerk，THW）成立，承擔應(yīng)急管理培訓(xùn)的任務(wù)，主要以戰(zhàn)備或戰(zhàn)爭對象保護為目的，具有半軍事化的性質(zhì)。2004年5月，德國聯(lián)邦內(nèi)政部成立聯(lián)邦公民保護和災(zāi)難救援署，德國的公共危機管理目標從國防狀態(tài)下的民事保護轉(zhuǎn)變?yōu)闉?zāi)難狀態(tài)下的公民保護，應(yīng)急管理培訓(xùn)也相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀恕⒆匀画h(huán)境、公共設(shè)施等為保護對象的培訓(xùn)，并且形成了兩個專門的應(yīng)急管理培訓(xùn)系統(tǒng)。由聯(lián)邦公民保護與災(zāi)難救助局和聯(lián)邦技術(shù)救援署構(gòu)成了德國應(yīng)急救援體系的兩個支柱[5]。

2.1 完善的公共危機管理體系

德國是世界上擁有最健全完善的應(yīng)急管理制度的國家。機構(gòu)任務(wù)分工明確，內(nèi)政部負責(zé)日常的公共危機管理，也是公共危機管理的責(zé)任部門。現(xiàn)場處置工作以各地消防局和紅十字會、約翰尼特救援組織和德國工人救助聯(lián)合會等民間機構(gòu)負責(zé)。

德國的公共危機管理形成了一個州州連通的網(wǎng)絡(luò)體系。它的公共危機管理已經(jīng)有機融入到社會管理的各個層面，其基本體制從縱向上看，德國在傳統(tǒng)上把應(yīng)對突發(fā)事件分為2個層次：聯(lián)邦政府主要負責(zé)戰(zhàn)爭狀態(tài)下的民事保護；16個州政府負責(zé)和平時期的災(zāi)難救助工作。從橫向來看，以消防等專業(yè)力量為骨干、社會組織為側(cè)翼、志愿者隊伍為支撐的各種應(yīng)急力量協(xié)同配合，參與緊急救援的主要有消防中心、技術(shù)救援協(xié)會、德國汽車俱樂部、志愿者4支隊伍。在以州為主、屬地管理的應(yīng)急管理體制下，各州則根據(jù)各自情況，通常是由州內(nèi)政部統(tǒng)籌負責(zé)，主要力量有消防隊、警察局等相關(guān)部門以及救援組織。

2.2 聯(lián)邦民眾保護與災(zāi)害救助局

德國聯(lián)邦內(nèi)政部內(nèi)設(shè)的聯(lián)邦民眾保護與災(zāi)害救助局是專門負責(zé)民事安全、參與民眾保護和重大災(zāi)害救援的指揮中樞機構(gòu)。這個機構(gòu)組建的“共同報告和形勢中心”和開發(fā)的“德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)”成為德國危機管理的兩大武器。“德國緊急預(yù)防信息系統(tǒng)”提供了一個開放的互聯(lián)網(wǎng)平臺，集中向人們提供各種危急情況下如何采取防護措施的信息，并有2 000多個相關(guān)鏈接有關(guān)民眾保護和災(zāi)難救助的背景信息，也可以了解危險情況下如何采取預(yù)防措施等信息。“共同報告和形勢中心”成立于2002年，是危機管理的核心，負責(zé)優(yōu)化跨州和跨組織的信息和資源管理，加強聯(lián)邦各部門之間、聯(lián)邦與各州之間以及德國與各國際組織間在災(zāi)害預(yù)防領(lǐng)域的協(xié)調(diào)。

2.3 公共危機救援工作

德國的公共危機救援工作，主要是依靠內(nèi)務(wù)部及所屬的技術(shù)救援協(xié)會、消防緊急救援中心以及即德國汽車俱樂部和一些民間組織和私人公司來完成，也有一些從人道主義角度來進行救助和救災(zāi)活動的協(xié)會和組織來完成。德國還有著專門的公共管理培訓(xùn)系統(tǒng)。德國應(yīng)急管理遵循決策與執(zhí)行相分離的原則，因此，應(yīng)急管理培訓(xùn)分為3個部分： ① 應(yīng)對管理負有政治責(zé)任的決策者進行培訓(xùn)； ② 對應(yīng)急管理的執(zhí)行者進行培訓(xùn)； ③ 社會教育。管理人員培訓(xùn)主要由聯(lián)邦民事保護與災(zāi)難救助局（BBK）下屬學(xué)院負責(zé)。志愿者培訓(xùn)主要由聯(lián)邦技術(shù)救援局THW所屬的兩所技術(shù)救援培訓(xùn)學(xué)院負責(zé)。公民教育由政府部門與學(xué)校、社會組織、企業(yè)及個人進行[6]。

2.4 德國公共危機管理的特征

綜合以上對于德國公共危機管理體制的描述，可以總結(jié)出德國的公共危機管理體制具有以下以下3個特點。

2.4.1 德國警察部門與救援組織的分工協(xié)作

德國境內(nèi)發(fā)生的災(zāi)害和災(zāi)難，都規(guī)定警察和救援機構(gòu)要先期到達現(xiàn)場。當國家發(fā)生大的災(zāi)難后，救援組織要立即成立一個救援指揮中心，德國國家內(nèi)務(wù)部部長是災(zāi)難事件指揮處理的指揮者，也可以根據(jù)災(zāi)難的具體情況將指揮處理職權(quán)分配到某個部門或某個人。

2.4.2 救援組織眾多，分工協(xié)作有方

① 德國技術(shù)救援協(xié)會，擔負著全國的各州和特區(qū)的救援工作。救援協(xié)會主要擔負全國的日常緊急救援任務(wù)的管理工作和戰(zhàn)爭時期的總救援工作；對自然災(zāi)害與突發(fā)性公共事件提供救援和災(zāi)后重建方面的技術(shù)支持；國際救援。② 柏林消防急救中心。消防隊是德國專業(yè)化應(yīng)急救援的中堅力量，主要有職業(yè)消防隊、 志愿消防隊和企業(yè)消防隊3種類型。③ 德國汽車俱樂部空中救援中心。德國汽車俱樂部有1 500萬名成員，德國35%的家庭都是該俱樂部成員，該俱樂部為成員提供多達85個項目的服務(wù)。

2.4.3 志愿隊伍龐大，后備力量有源

德國的救災(zāi)體系是由德國聯(lián)邦政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各職能部門分工負責(zé)的管理體制，這一體系由消防、醫(yī)療、通訊、海事、救援、輔助及管理等部門組成， 而承擔具體救援和工作任務(wù)的主要是志愿者。全德有超過2 300萬人從事志愿服務(wù)，德國工人助人為樂聯(lián)盟、德意志生命救助協(xié)會、德國紅十字會等志愿者組織對龐大的志愿者隊伍在周末開展的日常培訓(xùn)，極大地提高了危機過程中公民自我保護和相互救助的能力[6]。

3 澳大利亞和德國公共危機管理體制的共同點

通過對澳大利亞和德國公共危機管理體制的介紹，我們可以看出他們兩個國家在應(yīng)對突發(fā)公共事件上有著很多相似點，從這些相似點中，我們可以尋求建設(shè)中國公共危機管理體制的方法和模式。兩國都把應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作提升為國家戰(zhàn)略，建立了為確保國家安全和國民生活安定的國家應(yīng)急管理體制，形成了日常行政管理、突發(fā)事件管理、緊急狀態(tài)管理的整套管理制度。具體表現(xiàn)為： ① 強化領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，構(gòu)成強有力的指揮協(xié)調(diào)中樞。② 設(shè)置直屬領(lǐng)導(dǎo)的綜合性應(yīng)急管理機構(gòu)，輔助領(lǐng)導(dǎo)進行全面應(yīng)急管理。③ 以現(xiàn)有政府組織機構(gòu)為依托，通過重新界定現(xiàn)有政府組織職能，重塑現(xiàn)有政府組織職能機構(gòu)，增加應(yīng)急管理職能，構(gòu)建政府的應(yīng)急管理系統(tǒng)。④ 實現(xiàn)政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，實現(xiàn)普通公民、社會組織、工商企業(yè)組織在應(yīng)急管理中的高度參與。我國目前正處在突發(fā)公共事件的高發(fā)時期，近年各類公共衛(wèi)生、 事故災(zāi)難事件（如毒奶粉事件、地鐵相撞事故） 不斷發(fā)生，并且各類自然災(zāi)害（如雪災(zāi)、地震、洪澇等）接連侵襲，嚴重影響我國經(jīng)濟、政治、文化等各方面的發(fā)展。面對眾多突發(fā)性公共事件，我國政府應(yīng)當盡快建立健全完善的應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)對能力，最大程度地減少人民財產(chǎn)損失。

4 澳大利亞和德國的公共危機管理體制對我國的啟示

西方國家應(yīng)急管理工作起步較早，他們早已意識到建立突發(fā)事件應(yīng)急體系的重要性，他們運用這些體系來解決突發(fā)事件造成的危機和困難，在處置重大突發(fā)性公共事件過程中逐步完善了應(yīng)急體制、機制和法律體系，基本形成了符合本國國情的突發(fā)公共事件應(yīng)對體系，在事件中積累了豐富經(jīng)驗，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。而我國自2005年非典爆發(fā)之后，才開始逐步重視到應(yīng)急管理問題。2003年7月，中國政府提出“建立健全各種預(yù)警和應(yīng)急機制，提高政府應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力”的重大決策，把制訂、修訂應(yīng)急預(yù)案和建立、健全應(yīng)急的體制、機制、法制（簡稱“一案三制”）提上了重要議事日程。自此，中國應(yīng)急管理體系建設(shè)向綜合性、 系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變，并穩(wěn)步推進[7]。我國應(yīng)急管理體系在各類突發(fā)公共事件的考驗面前，還需要進一步加強，應(yīng)急從綜合化、系統(tǒng)化、專業(yè)化、協(xié)同化、規(guī)范化等方面完善。我們應(yīng)該結(jié)合中國實際，在吸收國外先進應(yīng)急管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，逐漸建構(gòu)起有力有序、運轉(zhuǎn)高效的有中國特色的社會應(yīng)急管理運行機制。我國的公共危機管理體制應(yīng)該做以下改革。

（1） 整合救災(zāi)救援力量，成立總體應(yīng)急權(quán)威機構(gòu)。現(xiàn)代減災(zāi)其實就是綜合減災(zāi)。現(xiàn)在，我國各種信息源仍分散在各個部門，采取的是“一個部門為主、其他部門配合”的模式，但是，實際工作中協(xié)調(diào)的難度很大。另外，各個部門的應(yīng)急預(yù)案各不相同，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。

（2） 加強基層應(yīng)急能力建設(shè)。經(jīng)驗表明，基層第一時間的處置方式對減少傷亡和損失最為關(guān)鍵。但目前，有些基層的預(yù)案只是抄襲上級文件，缺乏可操作性，或者預(yù)案制訂了，但缺乏演練。

（3） 強化專業(yè)應(yīng)急和救援隊伍建設(shè)。現(xiàn)代減災(zāi)不同于傳統(tǒng)的人海會戰(zhàn)、突擊隊式的臨時應(yīng)急，而是特別強調(diào)科學(xué)性、系統(tǒng)性、程序性。目前，我國的應(yīng)急體系建設(shè)迫切需要向?qū)＜抑卫硇娃D(zhuǎn)變，加強專業(yè)應(yīng)急和救援隊伍建設(shè)，依靠科學(xué)技術(shù)防災(zāi)減災(zāi)。

（4） 努力提高全民的災(zāi)害自救能力。由于政府一直主導(dǎo)甚至壟斷社會公共事務(wù)管理，而不重視、甚至排斥社會力量參與。公眾沒有參與傳統(tǒng)、習(xí)慣，缺乏有效參與的體制、機制等相關(guān)制度安排，這使得政府與社會力量之間在應(yīng)急管理過程中不能進行有效的合作，公民的自救能力低下。

（5） 進一步推進應(yīng)急法制建設(shè)。應(yīng)急管理法制是一個國家在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)，是一個國家實施應(yīng)急管理行為的依據(jù)，也是一個國家法律體系和法律學(xué)科體系的重要組成部分[8]。《突發(fā)事件應(yīng)對法》的頒布實施，標志著我國應(yīng)急法制體系的初步建成。要落實好《突發(fā)事件應(yīng)對法》，還必須出臺一系列配套措施和實施細則，增強其可操作性。另外，現(xiàn)行的有關(guān)應(yīng)急管理方面的一些單行法律法規(guī)也急需清理修訂完善。

5 結(jié) 語

目前，我國的應(yīng)急管理研究尚處于起步階段，原創(chuàng)性或有中國特色的應(yīng)急管理理論研究成果較少，應(yīng)急管理有許多領(lǐng)域還需要擴展和深化。隨著突發(fā)公共事件的不斷發(fā)生，我國的應(yīng)急管理面臨越來越大的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)該不斷探索應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理對策，不斷完善應(yīng)急管理機制，提高應(yīng)對各種危機和風(fēng)險的能力，為社會的發(fā)展提供有力的保障。

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