高校管理何以“去行政化”問題研究

陳敏虹

[摘要]高校“行政化”是指高校作為學術性組織的特性被忽視，用行政的手段和思維管理高校。高校“去行政化”是推進高校管理體制改革的主要舉措，本文通過提出高校行政化存在的多方面問題和分析去行政化存在的困境，提出一些關于高校去行政化的舉措。通過轉變政府管理教育的職能和方式，正確處理高校內部行政權力與學術權力的關系，恢復高校的自治性與學術權威的至上性，建立現代大學制度，使高?；貧w其本來使命。

[關鍵詞]去行政化；官本位；學術權威

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2013.08.057

[中圖分類號]G647[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2013）08-0098-03

大學自中世紀誕生以來，始終把知識創造和人才培養作為自身最基本的價值追求。其作為學術性組織與政府和企業存在著根本的區別。在我國，高校作為學術性組織的特性在一定程度上被忽視，存在著用行政的手段和思維管理高校，沒有按高等教育發展規律、高等學校辦學規律和學術發展規律辦學的傾向與問題，這就是高校的“行政化”。我國高校行政化的問題從20世紀90年代探討建立現代大學制度起，就進入大眾的視野?！秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出，“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”，溫家寶總理在講話中也提到必須改變教育的行政化傾向，同時國內著名大學校長、知名專家學者對此紛紛發表見解。因此，深入分析高校去行政化問題，有重要的理論價值和現實意義。

1 我國高校行政化的現狀及其存在的問題

1.1 高校行政化的現狀

行政化是高校的一個老問題，同時也是學校治理關注的焦點。近年來高校的行政化現象日益蔓延，學術權與行政權的沖突越演越烈，高校的內部矛盾也日漸激化。我國高校行政化是指不顧教育規律和學術規律，完全依靠行政權力，按照行政手段，行政方式，行政運行機制管理教育、管理學術。高校行政化可概括為外部“行政化”和內部“行政化” 2個方面。外部“行政化”涉及的是政府與高校的關系問題，是指政府以管理行政部門的手段和思維來管理高等教育和高等學校。具體表現在以下一些方面：① 設立了眾多管高校的教育行政機構。如，國家層面有教育部，地方層面有各?。ㄊ小^）有教育委員會或教育廳，某些黨政部門也有管高校的權力。一所高校實際上成為政府教育行政機關的附屬機構。政府對大學的行政化管理自20世紀五六十年代起一直延續到現在，雖然有所變革，但沒有根本改變。② 大學行政級別日益強化。近年來，不少大學先后成為副部級大學，其黨委書記和校長成為副部長級官員。無論這一做法的出發點如何，客觀上都強化了大學的“官本位”意識，嚴重制約了大學的改革和發展。③ 高校成為行政機構。我國每所高校都隸屬某級政府機構，如隸屬教育部等中央部委、隸屬地方省市級政府所屬高校等。④ 大學主要領導來源行政化。近年來，隨著大學行政級別的強化，政府官員擔任大學領導的現象明顯增多，使大學行政化格局更為嚴重。內部“行政化”涉及的是高校內部治理問題，是指本該由學術人員享有的學術事務決定權被行政人員所掌握，在決定學術事務時采用的決策方式或議事規則“行政化”，用行政管理方式來處理學術事務，具體表現在以下幾方面：① 大學內部行政機構成為學校主導部門； ② 學術委員會權力被虛化； ③ 高校資源分配應以學術為本位，由學術委員會和教師決策，但學者卻普遍缺乏對于與知識生產有關的各類資源的配置權。

1.2 高校行政化存在的問題

在我國積極貫徹“科教興國”戰略、大力發展教育的大背景下，各級各類教育部門、機構在各自的道路上不斷探索、不斷前進，特別是高等院校。但是，隨著這些高校的不斷發展，問題也接踵而至。其中，高?！靶姓眴栴}日益引起了教育界有識之士的廣泛關注和深入思考，主要表現在以下一些方面：

（1） 資源分配官位化。高校行政化使領導獲得更高的行政級別，所以眾多高校領導開始熱衷于高校的升級，一味追求政績。這些做法無疑都強化了高校的官本位意識，嚴重制約了大學的改革和發展，同時也造成高校間資源分配不均，比如普通學校的財力來源直接與地方經濟掛鉤，得不到國家更多的財力、物力和人力的支持，學校的辦學質量都受到嚴重影響。高校行政化的同時使得有行政職務的人可以肆意侵占高校的資源，造成學校資源浪費與資源分配不公平。

（2） 管理機構膨脹化。隨著高校行政化傾向的不斷強化，目前我國高校黨政管理機構越來越臃腫，人浮于事的現象愈演愈烈。近年來，隨著高校規模的迅速擴張和相應的機構改革，許多高校沒有認真地處理學術權力與行政權力的關系問題，只是對行政權力重新進行拼裝組合，學校領導班子也加速擴張[1]。普通高校領導班子的規模一般都要達到10人以上，規模大一點的高校要達到13人甚至更多，處科級干部較多的現象并沒有得到有效的遏制，造成有級別的干部越來越多，辦事效率卻越來越低。

（3） 校園官場化，官僚作風盛行?，F在我們的大學校長套用我們國家的行政級別，副省部級、廳局級等。校長的任命基本上按照黨政干部的方式來處理，直接由上級任命，成為教育主管部門的壟斷資源，大學主要領導來源行政化，校長與教育部門官員“交換”頻頻。大學校長也成了行政調動升級的重要“官位”之一。隨之而來，不少官員對工作或明哲保身，或推諉扯皮、敷衍塞責、專做表面文章，對教授和學生的疾苦則是漠不關心，為求個人升遷，熱衷于搞各種“達標”項目、“政績”工程。

（4） 教育腐敗化，社會公信力下降。近幾年，高校這個本該屬于一方凈土的圣地，腐敗案例卻開始呈增長態勢。歸根到底就是近年來高校內部的民主管理風氣日趨淡漠，高校行政長官權力過于集中，滋長不正之風?！敖處煏?、“學術委員會”等學術機構的人員構成，往往由行政領導兼任或指派，高校的行政權力也遠遠超過學術權力成為高校中的“獨大”，致使教授與院長、學校領導的沖突不斷加劇，招生腐敗、學術腐敗、財務腐敗等教育腐敗問題日益嚴重，高校在社會上的公信力持續下降[2]。

（5） 教授矮人化，學術之風稀薄。受管理行政化的影響，學校除了規定教師每年完成多少教學任務外，還要發表多少文章，文章要達到什么級別。如果完不成指標，職稱工資收入等一系列現實問題都會受到影響。很多老師如果只是安心教書，不去發表論文做科研，他的職稱可能成問題，而一些科研立項也過于行政化，把科研當作產品一樣，過于功利。那樣很難想象一個官本位的、功利化的大學，能夠培養出具有“獨立思考、自由表達”的學生。

1.3 高校“去行政化”的涵義

高?！叭バ姓钡谋举|就是按高等教育的規律辦高等教育，恢復大學的大學自治和學術自由的本質。其內涵可概括為4個方面：① 按高校發展規律辦學； ② 按學術研究規律從事學術研究和學術管理； ③ 按人才成長規律育人； ④ 由熱愛教育、懂得教育規律的教育家辦學。

2 高校“去行政化”的困境分析

高校只有去行政化才能承擔起引導社會價值觀和社會行為之使命，成為提高社會文明進步的教育機構和學術組織。但是高校去行政化將會是一場利益的博弈，將會面臨很多的困境和阻力。

2.1 困境之一：學術官本位思想嚴重

“學術官本位”的實質是把學術職級與行政職級等同起來，在這種政治氛圍下，許多科研工作者、大學教師把“當官”當做人生的價值標準，對于“官職”趨之若鶩，導致科研及教學的質量越來越差。中國人注重官銜、頭銜、坐次、排名，在中國文化中的“唯上”成分較重，因此，在很大程度上，高校領導和教師在接受、對待、處理問題時，唯上思想比較重，唯上是從，更多服從的是行政式的指令。在社會層面上，功利化思維和“官本位”心態在不同程度地存在“官本位”現象，社會上存在一套較為清晰的行政化體系。

2.2 困境之二：既得利益者的阻撓

大學行政化的核心是利益，共同的利益使他們自覺地接受和服從行政化。而為了追求更大的利益，高校也不遺余力地推動行政化的加速運行。對此，亦有人認為“中國目前是以行政級別來衡量社會地位，住房、醫療、政府談話、民間交流，全跟官級連在一起，沒這個什么都干不了。如果“官本位”是前提，如果全社會都以行政級別為導向，那單獨取消高校的行政級別就是貶低教育，導致高校無法與社會對接?！边@其中有一定的道理，因為在整個社會等級觀念非常強的情況下單獨取消高校行政級別，教育家將得不到社會的應有尊重，那怎么支持大學的發展。

2.3 困境之三：高校內部及其與政府、社會的關系問題

從高校內部看，首先要解決高校內部行政權力和學術研究的關系問題，使高校真正回歸到“教授治?！薄ⅰ皩W術本位”的軌道上來。從高校與政府的關系看，我國大學主要是政府主辦，政府幾乎控制了高校的課題資源、資金來源。 “從招生到就業、從專業設置到課程建設、從教師招聘到學校領導任命，從每一項經費的下撥到每一項成果的驗收，都是政府在管。”從高校與社會的關系看，高校作為學術組織，本不該具有行政級別，從長遠看應當取消大學的行政級別，但是必須注意方式與時機，正如中國人民大學紀寶成校長所言：取消學校的行政級別，需要有另外一種新的制度設計，能夠讓學校更好地與外界交流對接，以利于爭取到更好的制度環境和辦學條件。高校內部缺乏新的體系或機制與社會對接高校的健康發展，需要良好制度或機制的保障，需要一個能夠遵守規則的制度環境相配合。然而，我國大學自治的文化基礎失落，學術環境不嚴肅，目前高校除現行的行政管理體系外，沒有形成一種可抗衡或取代的相應的管理機制，高?！叭バ姓钡倪\行缺乏良好有序的制度環境，缺乏與社會有效融通的獨立機制，沒有一套和社會其他方面配套的機制和管理模式。因此，在缺乏新的體系或機制的情況下推行高?！叭バ姓保瑢垢咝Ｓ龅皆S多困擾。

3 高?！叭バ姓眴栴}的對策與建議

高校“去行政化”是促進中國高等教育發展的必由之路，但需要一段很長的時間。因為我國高校大學制度不僅與整體的教育制度密切相關，而且與社會政治制度相關。所以，高校“去行政化”工作將會是一場涉及教育觀念、制度、利益，深刻的思想和制度的革命。

3.1 政府決策者們對大學本質的根本認識的轉變

大學“去行政化”的前提是政府的決策者們對大學本質的根本認識。“去行政化”不僅是對現行大學制度的更新和超越，而且是對新的，體現大學本質的大學制度的建立。因此，政府高層和社會大眾更變對大學本質的認識。大學自治和學術自由是高等教育賴以生存發展的靈魂，是高等教育發展所堅持的重要原則和價值取向。由于我國的大學制度本質上還是屬于政治制度，在目前的情況下，要完成大學制度“去行政化”，必須得到國家政治方面的支持和社會的重視，并由政府主導來完成。所以國家高層對大學本質、意義和作用認識的改變，是大學“去行政化”的思想前提。

3.2 打破高校內部行政化的管理體制

① 要探索和明確現代大學制度，現代大學制度可以簡單地將它概括為大學自治、學術自由、教授治校、通才教育、學生自治等內容。其核心，對外是學校自治，對內則是學術自由、教授治校、學生自治。② 作為政府應取消高校等級制度建設，如“985”大學和“211”大學，沒有必要將高校劃分為副部級、廳級、副廳級。行政級別的高低與高水平大學建設沒有直接的關系。每所高校只有在類型，層次方面不同，沒有等級高低之分，都應該是平等。③ 要建立獨立的人事管理制度，建立由專家教授，知名學者和學生代表等共同組成的遴選委員會，制定領導任職標準，再向社會公開征選高校領導。④ 大學的行政管理，要明確行政權力和學術權力的權限，把學術管理和行政管理分開。在目前高校的校務委員會、學術委員會和教職工代表大會等只是咨詢機構或審議機構，并不是決策機構和管理機構。學術與行政要分別管理，擁有行政權力的人不能插手學術。

3.3 理順政府和高校的關系，增強高校辦學自主權

理順政府和高校的關系，增強高校辦學自主權。這要求政府轉變職能和管理方式。轉變政府職能就是合理規劃和配置教育行政機關的職能和權限。全國人大通過立法詳盡界定政府權限和職能，縮小行政權力可以任意擴張的空間。通過立法確定高校的法人地位和內部管理模式。那么政府的職能：① 政府做好各類高校信息的采集，統計和分析，發布工作，幫助高校準確分析、把握社會的需求和變化，做好教育政策的研究和制定。確定教育的總方針、總政策、總目標，推出符合社會發展需要和大學教育規律的政策，為高校提供辦學指導。② 保證對高校教育經費的投入，切實落實既定經費投入目標。對于高校的考核和評估是不可缺少的，政府應該委托專門的評估機構對高校進行考核和評估。該機構必須是不受政府和高校管理的獨立的評估機構，但該機構的行為要接受社會公眾的監督。

3.4 堅持以法治校，強化社會監督

大學去行政化不單單是政府對大學“放權”的問題，學校內部還應該確立起一套明確、清晰、合理、公開的規范。行政化的高校權力的運作往往由個人或少數人決定，并缺乏強有力的監督和控制，由此導致各種越軌、失范事件的發生。我們在現有的條件下，可以探索建立一套良好的監督機制，如通過學生委員和教職工委員聯席會議的方式，對校長的權力進行監督，既保證校長執行黨的教育方針，也可以督促校長做好本職工作，不干預學術研究。同時加強立法建設，用法律明確政府和學校，校長和教授之間的權責。當前我們最迫切的工作還是要通過立法來明確政府管理高等學校的權力邊界，這同時也是高等學校“去行政化”的最合理選擇。

主要參考文獻

[1] 陳春鵬. 我國高等學校去行政化問題研究[J]. 中共山西省直機關黨校學報，2010（4）.

[2] 陸琪. 中國高校管理“去行政化”問題辨析[J]. 蘭州工業高等?？茖W校學報，2010（4）.