國外公務員工資水平調查的啟示

丁進

我國《公務員法》規定：“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。”收入分配改革的關鍵制度設計之一，即為建立公務員工資水平調查制度。因為，公務員工資水平調查制度直接關系到整個社會收入分配的公平正義。

各國工資水平調查的做法

美國《聯邦工資法》要求公務員工資水平依據非聯邦政府雇員的工資調查來確定，每年增長5%左右；而在國家遇到緊急情況或嚴重經濟危機時，總統有權下調工資總額。

美國公務員工資調整按如下程序進行：第一步，由美國勞工統計局實施薪酬調查，調查范圍包括31個工資地區和“美國其他地區”。調查包括礦業、建筑業、制造業、交通運輸、通訊、公共設施、零售業、保險和不動產、服務業等行業中雇用50人以上的機構。調查需要提供工資與薪金資料（不包括福利）。第二步，由美國人事管理總署計算地區內工資差距和地區工資支付額。第三步，由聯邦薪金委員會向總統工資管理辦公室提出工資調整建議。第四步，總統工資管理辦公室審核工資調整建議并向總統提交報告。第五步，總統審核和發布工資調整數額。第六步，國會通過立法設置工資調整數額。

在日本，日本人事院每年對所有本國公務員（不包括新錄用公務員）和50人以上規模的企業以及事務所的四個月工資水平進行調查，同時掌握企業的實際發放獎金和公務員的獎勵津貼，經過比較，計算出盡量縮小差距的平均值，制定出國家公務員下一年度工資和津補貼標準，然后上報內閣進行審議，內閣同意后作為法案提交國會通過后施行。日本人事院提出工資建議必須經過以下七個步驟：第一步，每年春季進行全國工資水平調查，包括國家與地方公務員工資調查和民間企業、機構的工資調查。第二步，比較民間工資和公務員工資。第三步，進行生活費用物價指數調查。第四步，聽取中央機構公務員團體、企業界、專家和各階層國民意見。第五步，修改工資表以及各種津補貼。第六步，向國會提出建議。第七步，審核實施。根據日本財務省對2005年全國47個都道府縣公務員工資情況的調查，與各地企業的工資相比，地方公務員的工資水平平均高出21%，而國家公務員的平均工資高出6%。

德國除了聯邦政府制定的《公務員法》以外，各

州有權利根據本州需要制定細則性的法律，因此，各州法律中關于公務員薪酬與權限的規定不盡相同。德國政府每次在調整公務員工資水平之前，首先由聯邦政府內政部或各州的內政部起草方案，然后將草案送交公務員工會和各州公務員工會，經過雙方談判，在意見達成一致后提交議會，由議會決定是否通過。法國實行的是中央集權的行政體制，法國國民議會對公務員工資水平決定起著重要作用，公務員工資指數化和薪酬差距倍數都是在議會的直接干預下確定的。每年的工資增長由政府提出指數，增資數額與公務員工會協商談判確定后簽署議定書生效。

韓國公務員工資管理主要依據是《國家公務員法》、《公務員薪酬總統令》和《公務員津貼總統令》。工資水平調查由政府就業和勞工部組織實施，工資水平調整除了依據薪酬調查結果外，同時考慮物價、通貨膨脹因素以及國民感受。韓國公務員分為中央政府公務員和地方政府公務員，中央公務員工資由中央財政負擔，地方公務員工資由地方財政負擔。韓國公立學校、醫院的教師和醫生都屬于公務員。韓國公務員職位劃分非常細致，橫向分為兩大職類、32個職業序列、95個職業次序列，縱向分成1-9個層級，其詳細的職系劃分，為公務員工資水平比較奠定了基礎。目前，韓國公共部門的平均工資水平稍低于私營部門，2010年為私營部門的84.6%。

在新加坡，為了確保公務員的薪酬與私營企業人員的工資相差不是太大，政府機關能夠吸引和留住優秀人才，新加坡政府每年都對公務員的工資和私營企業人員的工資進行調查比較，并根據國家工資委員會提出的工資調節建議，制訂公務員的薪酬調整計劃。新加坡政府分別于1984年、1993年、2000年和2007年對公務員工資進行了大幅度的調整，從而保證公務員工資與私營部門的薪酬相匹配。

物價補貼及職位匹配

國外對于公共部門工作人員的物價補貼，一般采用兩種形式：一種是根據物價的變動情況，調整公共部門工作人員的薪酬標準或薪酬增長幅度。如德國，每年有五個研究所對經濟增長率、勞動生產率及通貨膨脹率做出預測，政府以此為依據確定公共部門工作人員薪酬增長的比例。另一種是根據物價的變動情況，給公共部門工作人員以物價補貼。每年年底聯邦政府人事局和公共部門工作人員工會舉行談判，根據全年物價上漲率計算出物價補貼費，一次補清，這種方式的好處是職工的實際收入不會因物價上漲受損。在具體做法上有三種方式：一是實行工資指數化，如法國、意大利等國家。二是參照物價上漲水平，調整工資標準，如日本、美國等國家。三是發放物價補貼，定期計入薪酬標準，如印度、巴基斯坦、孟加拉等國家。

中國人事科學研究院工資福利研究室副主任熊通成在《中國背景下公務員工資調查的職位匹配技術》一文中，厘清了公務員職位匹配的兩種技術，即以日本為代表的“四同技術”和以美國為代表的“職位評價技術”。日本的“四同技術”，是通過“同地區、同學歷、同工齡、同職務”四個條件，從而實現公務員和企業人員的職位匹配。“四同技術”是一種外延型的職位匹配技術，即從人員的外在屬性來確定其工資的可比性。其潛在的邏輯前提是同地區的兩個同學歷、同工齡、同職務的人員，無論在政府還是在企業，都應該得到相同的工資才是公平的。美國的“職位評價技術”，是從職位的知識技能要求、職位責任、工作復雜程度、影響大小、工作環境等若干方面出發，通過對職位的若干要素進行計分，并以分值高低來衡量職位的價值。“職位評價技術”是一種內涵型的職位匹配技術，即通過職位內在的價值來實現職位匹配。其潛在的邏輯前提是擔任同樣重要價值職位的人員，無論是在企業還是在政府，只有獲得同樣的工資才是公平的。

各國工資水平調查對我國的啟示

“四海游遍知深淺，五岳歸來論高低。”筆者結合

以往對全球史和國別史的學習和研究，可以判斷，公務員工資水平問題因受到各國政治體制、經濟體制、經濟發展水平和歷史傳統文化的影響，致使各國政府在確定公務員工資水平時采取不同的定位。各國的公務員工資水平調查制度由各國國情決定，并且由各自的歷史、政治、經濟、社會和文化等多種因素相互作用而逐漸形成。沒有一個完美的調查制度等待我們去“拿來主義”，工資水平調查制度的工作目標是“今天比昨天做得更好”。下面是國外公務員工資水平調查對我國的若干啟示。

公務員和企業相當人員工資水平的平衡是一個相對合理的區間。公務員工資水平受到經濟發展水平、居民消費價格漲幅、財政收入水平以及財政支付能力等多種因素制約，特別是在中國這樣幅員遼闊、存在東中西部差距的大國，公務員和企業相當人員工資水平的平衡，并不存在一個絕對的標準。這個平衡將是一個相對合理的區間，公務員和企業相當人員工資水平的差距只要保持在一個合理的區間內，就可以認為兩者是公平的。

關于“企業相當人員”的界定。要符合中國國情，特別是在建立公務員工資水平調查制度近期目標階段，應遵循“宜簡不宜繁、簡便易操作”的原則。建立公務員和企業相當人員的對應關系，有年齡、資歷、學歷、職務、職級、職稱和職業資格等指標可以選擇。同時，開展公務員職位分析和職位評價研究，為建立職位管理為基礎的公務員和企業相當人員工資水平調查比較制度進行理論準備。

嘗試確定若干工資水平調查區。根據我國各地經濟發展差異以及生活成本不同的國情，可以借鑒美國將全國劃分為若干工資區的做法，嘗試確定若干工資水平調查區，以此反映政府部門獲取人才的市場競爭力和公務員工資在當地人力資源市場的外部公平性。

合理界定工資、津貼和福利在工資結構中的地位和功能。如德國公務員的工資結構中，基本工資占主導地位，津貼項目的發放與特殊崗位或特殊工時相聯系，在收入中的比重很小，而福利解決的是公務員的生活負擔和社會保障等問題。我國公務員工資結構中，工資、津貼和福利相互交叉，各自地位和功能有待進一步明確。在合理界定工資、津貼和福利在工資結構中的地位和功能的基礎上，開展工資水平調查，調查成果才可能準確完整，才有利于收入分配改革的穩步推進。

推進公務員工資調查法律體系建設。日本公務員的工資調查制度是以《憲法》為依據，以《公務員法》為基礎，以《工資法》等其他單項法律和行政法規為重要組成部分，確保公務員工資水平決定機制、工資水平調查程序有法可依。我國尚無專門法規，相關立法計劃應在醞釀之中，只有相關法律體系建立、完善，公務員工資水平調查才能夠有章可循，依法推進。

關于公務員工資水平調查技術創新。有的學者認為，我國不宜采取日本的“四同技術”，也不宜使用美國的“職位評價技術”，可以開發中國特色的“職位特征評價問卷”，大規模發放問卷，完成公務員職位與企業職位的匹配。建議有關部門組建多個課題組，研發中國背景下可操作的職位匹配技術，實現公務員工資水平調查技術的創新。

公務員工資水平調查中企業規模的選擇。企業工資水平代表著社會工資水平，企業規模的選擇，是公務員工資水平調查的重要環節。公務員工資水平調查可以利用全國經濟普查數據庫，在研究、論證的基礎上，選擇一定規模的企業進行比較。美國、日本是選擇50人以上企業，韓國是選擇100人以上企業，我國企業規模的選擇，可在試點基礎上最終確認。