民間資本如何助推新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

伴隨著30多年的改革開(kāi)放，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平2012年已經(jīng)達(dá)到52.57%，但與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%相比還有很大的差距。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展也給我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，新型城鎮(zhèn)化不僅僅是城市和房屋的增加，也不僅僅是城鎮(zhèn)人口的增多，而是進(jìn)城農(nóng)民生產(chǎn)、生活和價(jià)值觀念的現(xiàn)代化。單靠政府資金無(wú)法完成如此龐大的工程，資金需求問(wèn)題如何解決。就這些問(wèn)題，《時(shí)代報(bào)告》記者彭宇金日前專訪了中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)副理事長(zhǎng)、全國(guó)中小城市發(fā)展委員會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)趙滑濮先生。

記者：黨的十八大明確提出了“新型城鎮(zhèn)化”概念，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議進(jìn)一步把“加快城鎮(zhèn)化建設(shè)速度”列為2013年經(jīng)濟(jì)工作六大任務(wù)之一。您覺(jué)得新型城鎮(zhèn)化有哪些特點(diǎn)？

趙滑濮：城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、居住地以及生活方式的三個(gè)轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的載體是城鎮(zhèn)，但又不簡(jiǎn)單等同于造城。根據(jù)李克強(qiáng)總理的定義，新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食及生態(tài)和環(huán)境為代價(jià)，著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。

中國(guó)過(guò)去的城鎮(zhèn)化可以歸結(jié)為東部的城鎮(zhèn)化、大城市的城鎮(zhèn)化、工業(yè)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化、就業(yè)的城鎮(zhèn)化，是一種“半拉子”城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的提出主要是解決過(guò)去城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化在遵循城鎮(zhèn)化一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，“新”主要體現(xiàn)在：1.從區(qū)域上看，體現(xiàn)在中西部的城鎮(zhèn)化。2.從產(chǎn)業(yè)上看，體現(xiàn)在服務(wù)業(yè)推動(dòng)的城鎮(zhèn)化；3.從生活方式上看，更強(qiáng)調(diào)進(jìn)城農(nóng)民的市民化；4.從城鎮(zhèn)規(guī)劃上看，更強(qiáng)調(diào)城市群和小城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展。

記者：新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展中存在哪些問(wèn)題？

趙滑濮：首先，全國(guó)不少城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃和分工，使得小城鎮(zhèn)與小城鎮(zhèn)之間及小城鎮(zhèn)與周邊鄉(xiāng)村之間，難以形成分工明確、布局科學(xué)合理的城鎮(zhèn)體系和空間格局。另外，過(guò)分注重大城市的發(fā)展，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)重視不夠。另外，資金是個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，中小城市的融資能力還是非常弱的，單靠政府財(cái)政是無(wú)法完成新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的。

在我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)過(guò)程中，城市攤大餅式擴(kuò)張、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)等問(wèn)題，在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常突出。另外出現(xiàn)的問(wèn)題主要還有：

1.盲目追求城鎮(zhèn)化速度。一些地方借推進(jìn)城鎮(zhèn)化之名，盲目追求城鎮(zhèn)化速度和城鎮(zhèn)化率，大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資，超前規(guī)劃各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和新城區(qū)，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，造成很多“空城”，占地過(guò)多。

2.進(jìn)城務(wù)工人員的待遇問(wèn)題。我國(guó)被納入城鎮(zhèn)常住人口統(tǒng)計(jì)的2.63億農(nóng)民工及其家屬，在就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等方面與城鎮(zhèn)戶籍居民相差甚遠(yuǎn)。截至2012年，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等五項(xiàng)基本社會(huì)保險(xiǎn)的比例仍較低。農(nóng)民工基本不能享受廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，也沒(méi)有住房公積金。

3.“城市病”問(wèn)題。近年來(lái)，一些特大城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張，人口壓力過(guò)大，資源環(huán)境承載能力已超過(guò)極限，環(huán)境污染、居住擁擠、交通堵塞、房?jī)r(jià)高企等“大城市病”凸顯。而中小城鎮(zhèn)吸納人口有限，小城鎮(zhèn)人口比重甚至不升反降，到2010年下降至20.7%。城市重規(guī)模擴(kuò)張，輕服務(wù)管理，城市空間利用效率偏低，基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)營(yíng)水平不高，基本公共服務(wù)供給能力不足。

4.土地征收問(wèn)題。當(dāng)前，二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的城鄉(xiāng)差別在某些方面不僅沒(méi)有縮小，反而繼續(xù)擴(kuò)大。一方面，基本公共服務(wù)水平在城鄉(xiāng)間差距較大，導(dǎo)致人口過(guò)度向大城市集中，加劇了城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡。另一方面，一些地方強(qiáng)征農(nóng)民土地，低征高賣，以地生財(cái)，嚴(yán)重侵犯了農(nóng)民土地和財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

5.二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度阻礙城鄉(xiāng)一體化。現(xiàn)行戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等制度，在一定程度上固化了已經(jīng)形成的城鄉(xiāng)利益失衡格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。過(guò)去主要靠高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須走以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路。

調(diào)整城鎮(zhèn)發(fā)展模式，需要改革城鎮(zhèn)管理體制，防止資源通過(guò)行政等級(jí)過(guò)多地被集中到高等級(jí)城市；需要提高土地出讓成本，遏制攤大餅的發(fā)展趨勢(shì)；另外，還要調(diào)整政績(jī)觀。

記者：資金問(wèn)題確實(shí)很關(guān)鍵，有什么辦法解決嗎？

趙滑濮：目前來(lái)看解決城鎮(zhèn)化尤其是小城鎮(zhèn)化建設(shè)融資問(wèn)題，最合適的方式就是讓政府投資和民間資本形成合力。

我會(huì)高級(jí)顧問(wèn)、著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧早在多年前就呼吁民營(yíng)企業(yè)可以考慮參與農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)與管理，認(rèn)為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)目前最好的投資機(jī)會(huì)就是城鎮(zhèn)化建設(shè)。社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)今年年初在一個(gè)會(huì)議上也公開(kāi)建議，城鎮(zhèn)化要讓民營(yíng)資本大規(guī)模介入，不能依賴現(xiàn)有融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。他表示：“城鎮(zhèn)化需要大量的投資，而且需要大量的權(quán)益性資本投資，以借款為主、以負(fù)債為主的融資方式是不能容忍、不能進(jìn)行下去的。”

為更好地服務(wù)我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，我會(huì)聯(lián)合中國(guó)通用技術(shù)集團(tuán)等央企、國(guó)企及大型民營(yíng)企業(yè)，擬在河南籌建河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展基金，更好地為河南乃至中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)探索新的金融服務(wù)模式。

另外，城市運(yùn)營(yíng)目標(biāo)繁多，是龐大的系統(tǒng)工程，政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能把城市資源達(dá)到最優(yōu)化的配置，特別是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)政府財(cái)力不足的時(shí)候，對(duì)城市資源開(kāi)發(fā)力不從心，人才、技術(shù)等要素達(dá)不到城市運(yùn)營(yíng)的目標(biāo)，所以要借助市場(chǎng)的力量，引入資金雄厚的民間資本，以靈活的投資形式參與城市運(yùn)營(yíng)，共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。我們要尊重城市總體發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，同時(shí)用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化獲得資金的途徑主要依靠財(cái)政，但是現(xiàn)在完全靠財(cái)政的投資已經(jīng)難以為繼。政府的“土地財(cái)政”模式已經(jīng)走到盡頭。財(cái)政的職能也發(fā)生了變化，中國(guó)的財(cái)政逐步向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，不可能進(jìn)行更多的直接投資。中小城鎮(zhèn)的建設(shè)中主要通過(guò)縣域經(jīng)濟(jì)來(lái)解決，而我們很多縣級(jí)財(cái)政基本是吃飯財(cái)政，不可能拿出很多錢(qián)去搞基礎(chǔ)設(shè)施和保障房建設(shè)。那么，城鎮(zhèn)化需要的大量資金如何來(lái)籌措？

首先，財(cái)政還得繼續(xù)投入。這就要增加地方財(cái)政收入，協(xié)調(diào)中央和地方的稅收分成，增加地方財(cái)力，留給地方進(jìn)行城建和保障房的建設(shè)。另外，還要放開(kāi)或者允許地方政府進(jìn)行多渠道投資，比如擴(kuò)大發(fā)行地方政府債券等。

第二，要依靠銀行的中長(zhǎng)期貸款，國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的貸款和國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款等來(lái)籌措資金。

第三，利用資本市場(chǎng)和社會(huì)資本。現(xiàn)在很多所謂的地方融資平臺(tái)，都是從財(cái)政拿錢(qián)或銀行借錢(qián)。我們應(yīng)該換個(gè)思路，讓他們變成一個(gè)股份有限公司，靠發(fā)股票和公司債籌措資金，當(dāng)然，這些公司必須有盈利能力。還可以發(fā)展房地產(chǎn)信托投資基金，先把資金籌下來(lái)，然后等項(xiàng)目成功之后再還。另外，還可以充分利用國(guó)外資金。

第四，有收益的公共設(shè)施和保障房建設(shè)可以通過(guò)招標(biāo)方式給民營(yíng)企業(yè)，讓民營(yíng)資本進(jìn)入城鎮(zhèn)化建設(shè)。如城鎮(zhèn)的給排水、污水廢氣處理、農(nóng)村水利建設(shè)和其他環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)等。

第五，設(shè)立專門(mén)投資于基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)投資基金（當(dāng)然要有收益），進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新西蘭奧克蘭地區(qū)有一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施基金，資金是由奧克蘭地區(qū)各級(jí)地方財(cái)政出的，專門(mén)聘請(qǐng)了投資管理公司管理這筆基金，投資當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施。這樣有可能賠本，所以政府給它一些特殊經(jīng)營(yíng)，比如經(jīng)營(yíng)港口、運(yùn)動(dòng)員村等，基金股東不分紅，投資收益用于基礎(chǔ)設(shè)施再投資。

總之，我們應(yīng)當(dāng)想更多辦法，通過(guò)多種途徑、多種渠道，創(chuàng)新形式籌措建設(shè)資金；應(yīng)當(dāng)充分利用資本市場(chǎng)，利用社會(huì)資本來(lái)解決城鎮(zhèn)化過(guò)程的資金需求問(wèn)題。