GATS背景下全國性中外合作辦學(xué)政策法規(guī)調(diào)整

羅弦

摘 要：本文旨在探究貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定（GATS）如何影響中國中外合作辦學(xué)政策，以及政策發(fā)展的趨勢。加入WTO-GATS在為引入外國優(yōu)質(zhì)教育資源提供了更大便利的同時(shí)，對(duì)我國的教育主權(quán)的維持和教育公益性的保持也帶來了難題。為此，合作辦學(xué)政策做出了一定調(diào)整，主要體現(xiàn)在完善政府監(jiān)管工作、提高對(duì)中方教育機(jī)構(gòu)的要求和加強(qiáng)程序建設(shè)來保障合作辦學(xué)質(zhì)量保障的趨勢，具體內(nèi)容上則重點(diǎn)涵蓋了財(cái)務(wù)、人事、招生和培養(yǎng)過程四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定；中外合作辦學(xué)政策；法規(guī)調(diào)整

一、背景

全球化的世界中，跨境貿(mào)易已不僅僅存在于商品交易部門，還表現(xiàn)在服務(wù)貿(mào)易部門。順應(yīng)這一趨勢，1995年貿(mào)易服務(wù)總協(xié)定（GATS）生效，成為第一個(gè)只針對(duì)服務(wù)貿(mào)易的國際法律文件，希望以此逐步消除國際間的貿(mào)易障礙，系統(tǒng)地推進(jìn)服務(wù)部門的自由貿(mào)易。它容納了包括教育在內(nèi)12個(gè)具體的服務(wù)部門。所有加入WTO的成員國家可以選擇是否加入GATS。GATS提出了跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)四種提供貿(mào)易服務(wù)的模式。其中商業(yè)存在模式，指一國的服務(wù)提供者在另一國的境內(nèi)建立機(jī)構(gòu)，為所在國和其他成員的服務(wù)消費(fèi)者提供服務(wù)。自然人流動(dòng)，即一國的人員進(jìn)入另一國境內(nèi)向其提供服務(wù)的模式，直接為合作辦學(xué)提供了法律保障。為了明確概念，特別指明本文中的“中外合作辦學(xué)”一詞專指外國教育機(jī)構(gòu)同中國教育機(jī)構(gòu)在中國境內(nèi)合作舉辦以中國公民為主要招生對(duì)象的教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。

在新中國成立后不久，雖然對(duì)合作辦學(xué)進(jìn)行過一些探索，但由于種種原因，合作辦學(xué)一直到了改革開放之后才真正逐步發(fā)展壯大。中國在20世紀(jì)八九十年代出臺(tái)了一些文件，但此時(shí)的政策大多只是從宏觀上提到要擴(kuò)大教育開放，吸收借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，少有對(duì)具體監(jiān)管工作的指導(dǎo)，其中比較具有代表性的如1993年下發(fā)的《關(guān)于境外機(jī)構(gòu)和個(gè)人來華合作辦學(xué)問題的通知》，聲明“通過接受捐資助學(xué)、合作辦學(xué)等形式，有條件、有選擇地引進(jìn)和利用境外與我有益的管理經(jīng)驗(yàn)，教育內(nèi)容和資金，以利于我國教育事業(yè)的發(fā)展”；1995年1月26頒布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》，它對(duì)中外合作辦學(xué)的概念、性質(zhì)、地位、應(yīng)遵循的原則、審批標(biāo)準(zhǔn)及程序、辦學(xué)主體及領(lǐng)導(dǎo)體制、證書發(fā)放及文憑學(xué)位授予、監(jiān)督體制等各個(gè)方面進(jìn)行了規(guī)定，成為我國中外合作辦學(xué)方面第一部較完整的專門法律。此后有關(guān)部門還相繼對(duì)學(xué)位授予、外籍專業(yè)人員管理等發(fā)布了針對(duì)性文件。但總的來看，中國在入世之前對(duì)中外合作辦學(xué)的監(jiān)管具有政策依據(jù)數(shù)量少、政策針對(duì)性差、手段不夠完善的特點(diǎn)。

2001年中國加入了WTO，并成為GATS的一員，在教育服務(wù)領(lǐng)域承諾開放除軍事、警察、政治、黨校教育等特殊教育和義務(wù)教育領(lǐng)域外的初等和中等教育服務(wù)和高等教育服務(wù)、成人教育服務(wù)以及其它教育服務(wù)領(lǐng)域。依據(jù)中國做出的減讓承諾，在商業(yè)存在方面，外方機(jī)構(gòu)可以在中國建立合作學(xué)校，且在所有權(quán)上占多數(shù)。另外，在受邀或受雇于中國學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)的情況下，外國個(gè)體教育服務(wù)者可以進(jìn)入中國提供教育服務(wù)，但要求至少具有學(xué)士學(xué)位以上，且已經(jīng)獲得基本職業(yè)資格，有兩年執(zhí)業(yè)經(jīng)歷。法律的授權(quán)與承諾意味著將有更多的國外教育服務(wù)提供者將進(jìn)入中國的市場。事實(shí)也確實(shí)如此，中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目在2001年之后日益增加，對(duì)政府的管理工作提出了相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。一方面，為了實(shí)現(xiàn)在GATS的服務(wù)貿(mào)易減讓表中做出的承諾、應(yīng)對(duì)教育開放帶來的挑戰(zhàn)；另一方面，為了通過合作辦學(xué)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源、促進(jìn)中國教育改革，政府不可避免地需要對(duì)原有的一些政策法律文件做出變更。

二、調(diào)整情況

中外合作辦學(xué)的法規(guī)組成較為復(fù)雜，因其屬于行政法范疇，這一部分將按行政法位階對(duì)其進(jìn)行分類。所謂行政法法源，指行政法律規(guī)范中的各種表現(xiàn)形式，直接影響在實(shí)際運(yùn)用中的效力與地位。

適用于全國的中外合作辦學(xué)法規(guī)大致可以分為五層，相互之間表現(xiàn)為上位與下位法關(guān)系：第一層為《憲法》，它是國家的根本大法。其中第十九條提供了社會(huì)力量參與舉辦教育事業(yè)的依據(jù)。第二層為國際條約與協(xié)定，除中華人民共和國聲明保留的條款外，國際條約與協(xié)定高于法律。中華人民共和國服務(wù)貿(mào)易承諾減讓表及相關(guān)附件與法律文件對(duì)中國在其中對(duì)教育開放領(lǐng)域與要求做出了規(guī)定。第三層為全國人大制定的基本法律和全國人大常委員會(huì)制定的一般法律，主要包括《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》和《教育法》。第四層為行政法規(guī)，目前在合作辦學(xué)領(lǐng)域最具針對(duì)性和基礎(chǔ)性實(shí)踐指導(dǎo)意義的兩部法規(guī)均屬這一層次，即《中外合作辦學(xué)條例》和《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》。第五層為部門規(guī)章（行政規(guī)章），如《教育部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范中外合作辦學(xué)秩序的通知》《教育部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)涉外辦學(xué)規(guī)范管理的通知》《教育部關(guān)于當(dāng)前中外合作辦學(xué)若干問題的意見》《教育部辦公廳關(guān)于開展中外合作辦學(xué)評(píng)估工作的通知》，還包括部分更為細(xì)致的審批規(guī)定。中外合作辦學(xué)相關(guān)的管理法規(guī)還涉及出入境管理、進(jìn)出口管理、部分外貿(mào)，但由于其與合作辦學(xué)相關(guān)部分在入世之后沒有發(fā)生巨大變化，在此不做詳述。

這一體系中，第一、三層次的法規(guī)主要體現(xiàn)了對(duì)中外合作辦學(xué)的肯定與宏觀指導(dǎo)，因此在中國加入GATS之后基本不存在與之相違背之處，因此無需調(diào)整。實(shí)際上，由于下位法必須服從上位法，變化大多集中在第四層、第五層。2004年7月起施行《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》，宣告著1995年發(fā)布的《中外合作辦學(xué)暫行規(guī)定》廢止。另外，大量出臺(tái)的新的行政規(guī)章取代了部分舊法或填補(bǔ)了原有政策法規(guī)的空白。幾乎所有現(xiàn)行中外合作辦學(xué)政策法規(guī)的版本均出自中國加入GATS之后。

進(jìn)一步來說，這些政策法規(guī)變化趨勢從對(duì)象上主要可以總結(jié)為完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)、關(guān)注中方教育機(jī)構(gòu)和加強(qiáng)程序建設(shè)：

1.完善政府監(jiān)管工作

對(duì)中外合作辦學(xué)的監(jiān)督管理工作需要依托一定的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，因此首先需要保證的是這些機(jī)構(gòu)能夠合法、合理地落實(shí)工作。在完善政府有關(guān)職能上主要依靠提升效率和明確責(zé)任。

2002年之后的政策愈加重視要依據(jù)辦學(xué)的具體情況強(qiáng)調(diào)歸口管理，如職業(yè)技能培訓(xùn)辦學(xué)就劃歸由勞動(dòng)與社會(huì)保障部門統(tǒng)籌主管，盈利性辦學(xué)由工商部門主管。另外，相比《暫行規(guī)定》，《中外合作辦學(xué)條例》在監(jiān)管部分一個(gè)明顯的變化是增加了有關(guān)針對(duì)審批機(jī)關(guān)及工作人員的法律責(zé)任的條款，第四十九條規(guī)定利用職務(wù)之便牟利、瀆職、違規(guī)等行為以觸犯刑律論處。

2.提高對(duì)中方教育機(jī)構(gòu)的要求

一直以來，對(duì)中方教育在跨境教育合作方面的關(guān)注不強(qiáng)，強(qiáng)制要求也不多。但是，近幾年的政策法律文本中開始提到中方學(xué)校的缺失甚至違規(guī)之處，如在2012年教育部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)涉外辦學(xué)規(guī)范管理的通知》中強(qiáng)調(diào)中方學(xué)校“要加強(qiáng)對(duì)國外高校的深入了解，簽訂規(guī)范的交流協(xié)議，在招生、教育教學(xué)計(jì)劃、學(xué)籍檔案、培養(yǎng)方案、學(xué)制年限、課程設(shè)置、教學(xué)內(nèi)容、學(xué)分互認(rèn)、證書頒發(fā)等方面，要依法做出明確約定并嚴(yán)格執(zhí)行，提高培養(yǎng)質(zhì)量和校際交流合作水平”。

3.通過程序建設(shè)加強(qiáng)合作辦學(xué)質(zhì)量保障

在準(zhǔn)入方面，政策更加強(qiáng)化了許可規(guī)范，如對(duì)中外合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)設(shè)立需要提交的文件核心內(nèi)容要求更加明確，并增加了專家委員會(huì)評(píng)議環(huán)節(jié)，還要求合作成立的學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)等管理層任職人員有一定的教育專業(yè)工作經(jīng)歷。這些要求都不曾出現(xiàn)在1995年的規(guī)定之中。在運(yùn)作過程中，體現(xiàn)出了強(qiáng)化問責(zé)的特點(diǎn)。在中國加入WTO-GATS之后不久，就對(duì)全國原有的合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了全部的復(fù)核，在準(zhǔn)入審核之外，建立后續(xù)評(píng)估機(jī)制的努力也在試圖展開。目前國際司委托學(xué)位辦進(jìn)行合作辦學(xué)的質(zhì)量評(píng)估，雖然目前尚未成熟，但這是今后努力的一個(gè)方向，且評(píng)估的結(jié)果在事實(shí)上與機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的能否延期進(jìn)行關(guān)聯(lián)。除開展辦學(xué)評(píng)估之外，與之前相比，現(xiàn)在監(jiān)管工作更加強(qiáng)調(diào)透明公開，一方面在網(wǎng)上公開合作辦學(xué)項(xiàng)目名錄、合作協(xié)議、審批結(jié)果、學(xué)位認(rèn)證等信息，一方面對(duì)不合規(guī)范的項(xiàng)目、合作辦學(xué)中可能出現(xiàn)的問題及時(shí)公告。另外，參與學(xué)校也要求公示有關(guān)信息。

調(diào)整后的政策內(nèi)容所關(guān)注的內(nèi)容大致包括財(cái)務(wù)、人事、招生和培養(yǎng)過程四個(gè)大方面。在財(cái)務(wù)管理上，不僅明確了初期投入和所有權(quán)要求，同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)財(cái)務(wù)公開的要求和亂收費(fèi)的懲罰力度。在人事管理上，依據(jù)中國在GATS服務(wù)貿(mào)易減讓表中做出的承諾細(xì)化了對(duì)教職員工的資歷、職位安排、具體工作內(nèi)容等要求，如合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)管理層的中外人員正副任職的分布。在招生過程中，加大對(duì)虛假宣傳的辦學(xué)機(jī)構(gòu)懲治力度，對(duì)實(shí)施高等教育的機(jī)構(gòu)納入國家招生計(jì)劃，按規(guī)定制定招生錄取工作。在培養(yǎng)過程的問題上，通過許可的形式在學(xué)科規(guī)劃、培養(yǎng)方案、課程設(shè)置等問題上發(fā)揮引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)建立適應(yīng)國家發(fā)展需要和國際上新興的學(xué)科。教育部還設(shè)立了中外合作辦學(xué)學(xué)生獲得的境外文憑認(rèn)證注冊(cè)制度。

綜上，加入GATS之后的中外合作辦學(xué)監(jiān)管政策在具體實(shí)施的政策法規(guī)數(shù)量上增多了，表現(xiàn)為更多的行政法規(guī)和部門規(guī)章；面向?qū)ο蟾鼮槿媪耍皫缀踔话▽?duì)外方或合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)的要求；內(nèi)容更加具體了，朝著建立完善配套措施的方向發(fā)展。所有上述監(jiān)管政策都體現(xiàn)了強(qiáng)化質(zhì)量保障機(jī)制會(huì)是今后中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作的一個(gè)主要努力方向。

三、機(jī)遇與挑戰(zhàn)

中國在GATS減讓表中做出的承諾為外國教育服務(wù)提供者能進(jìn)入中國的市場提供了法律保障，跨境教育合作也為中國教育提供了機(jī)遇，它有利于我國引進(jìn)外國優(yōu)質(zhì)教育資源。合作辦學(xué)還能促進(jìn)學(xué)校對(duì)外開放，借鑒引進(jìn)外國先進(jìn)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，改革教育內(nèi)容與方法。通過中外合作辦學(xué)，中國能更快地引入一些國內(nèi)有需求或國際上新發(fā)展但自身資源不足學(xué)科專業(yè)與人才。在人才培養(yǎng)上，提升人才的國際競爭力，使之能滿足國際勞動(dòng)力市場的需求。但是，上述一切利益是在中外合作辦學(xué)良性發(fā)展的情況下才能實(shí)現(xiàn)的。GATS本身實(shí)際上可能對(duì)我國的教育主權(quán)和教育的公益性造成挑戰(zhàn)，在帶來機(jī)遇的同時(shí)，也一定程度上突顯了原有體系的空缺。

由于處在第二層的GATS協(xié)議與下層的政策法規(guī)是上下位法的關(guān)系，所以加入GATS之后，中國需要修改原有與之相悖的下位法律條款，消除在服務(wù)貿(mào)易自由化上的障礙。于是，有人擔(dān)憂這樣的行為是否會(huì)損害國家的主權(quán)：為了給予外方自由權(quán)，政府被迫放棄一些教育領(lǐng)域管理權(quán)力。事實(shí)上，國際上對(duì)全球化進(jìn)程中可能導(dǎo)致的對(duì)國家權(quán)力的削減爭論一直存在。GATS旨在促進(jìn)貿(mào)易自由化的發(fā)展，是全球化時(shí)代的產(chǎn)物與推力。即便它一再聲稱避開了政府權(quán)力領(lǐng)域，還是會(huì)直接或間接地影響到國家的權(quán)力執(zhí)行。正如潘懋元先生強(qiáng)調(diào)的，隨著合作辦學(xué)趨勢逐漸擴(kuò)大，我們需要處理好教育主權(quán)與產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，政策法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化也是出于政府類似的考慮。在具體化之外，現(xiàn)有的法規(guī)中更加強(qiáng)調(diào)雙方的平等地位。如《中外合作辦學(xué)條例實(shí)施辦法》第五條特別聲明“中外合作辦學(xué)者應(yīng)當(dāng)在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上簽訂合作協(xié)議”。當(dāng)然，一味限制外方并不是一個(gè)符合可持續(xù)發(fā)展邏輯的手段，中方需要提高自身素質(zhì)以做出應(yīng)對(duì)。以往的政策中對(duì)中方院校的國際視野、專業(yè)素質(zhì)與管理運(yùn)行水平的關(guān)注水平明顯不夠，而現(xiàn)在政策制定者和實(shí)踐者們?cè)絹碓蕉嗟匾庾R(shí)到中國需要有更多熟悉國際規(guī)則和國內(nèi)實(shí)際的人才參與到合作辦學(xué)工作中來。總之，提高己方的素質(zhì)、強(qiáng)化對(duì)己方的管理和問責(zé)有必要被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，這也會(huì)是未來政策極力支持發(fā)展的一個(gè)重點(diǎn)。

WTO-GATS將教育視為一項(xiàng)可以在國際間進(jìn)行交易的服務(wù)，強(qiáng)調(diào)的是教育營利性的一面，這一邏輯不可避免地會(huì)對(duì)教育的公益性造成威脅。在談及全球化驅(qū)動(dòng)下的高等教育與WTO的關(guān)系時(shí)，阿特巴赫（Philip G. Altbach）曾指出：“一旦發(fā)展中國家的大學(xué)屈從于WTO所規(guī)范的國際學(xué)術(shù)市場， 它們將會(huì)湮沒在著眼于營利而非對(duì)發(fā)展中國家的國家發(fā)展做貢獻(xiàn)的國外院校和教育項(xiàng)目之中。”屈從商業(yè)壓力和國際貿(mào)易市場準(zhǔn)則而忽視了貢獻(xiàn)國家、服務(wù)社會(huì)的公益目標(biāo)，不單是跨境高等教育面臨的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)其他各級(jí)各類的教育來說也是一樣。即使權(quán)衡利弊之下中國開放了大部分的教育領(lǐng)域，但在理念上更加傾向于保持教育的公益性。面對(duì)目前國際教育服務(wù)供給者中出現(xiàn)的營利性教育機(jī)構(gòu)，以及由于過分重視經(jīng)濟(jì)利益而出現(xiàn)一些不規(guī)范的現(xiàn)象——這些現(xiàn)象在中國加入GATS之前相對(duì)而言極少，有關(guān)法規(guī)也十分空缺——法規(guī)制定了相應(yīng)對(duì)策，包括將營利性教育機(jī)構(gòu)劃歸工商部門主管以區(qū)別與非營利教育機(jī)構(gòu)的合辦辦學(xué)管理，承認(rèn)教育機(jī)構(gòu)獲得合理回報(bào)的權(quán)利。另外，針對(duì)合作辦學(xué)中出現(xiàn)的諸如假文憑、高收費(fèi)、非法辦學(xué)以謀取利益等不規(guī)范現(xiàn)象，應(yīng)加大監(jiān)管懲罰力度。但是不可否認(rèn)問題依然存在，如一些外方教育機(jī)構(gòu)在大陸開“連鎖店”，著眼的僅在于盈利。一些中方學(xué)校也為了牟利而尋求國外一些辦學(xué)質(zhì)量非常一般的學(xué)校合作，通過夸大宣傳來吸引學(xué)生和家長。如何面對(duì)教育的公益性和教育服務(wù)的盈利目的之間的沖突，也許是政策制定者和合作辦學(xué)者都需要深入思考的一個(gè)問題。

GATS帶來的跨境教育合作機(jī)遇凸顯了原有的管理體系的缺陷。如合作辦學(xué)的區(qū)域平衡、引進(jìn)國外教育資源之后如何有效地利用和本土化。如何構(gòu)建符合中國國情的合作辦學(xué)質(zhì)量保證體系成為了一個(gè)亟待解決的問題。雖然通過政策法規(guī)調(diào)整不一定能完全解決這些問題，但它們絕對(duì)會(huì)成為重要的保障。

加入WTO-GATS對(duì)中外合作辦學(xué)帶來了機(jī)遇，也帶來了挑戰(zhàn)，對(duì)此政策調(diào)整正在朝著今后也將繼續(xù)朝著強(qiáng)化政策監(jiān)管以保證合作辦學(xué)質(zhì)量的方向發(fā)展。因此可以說，在跨境教育領(lǐng)域，GATS在消除國家阻礙服務(wù)貿(mào)易法規(guī)的同時(shí)，在某種程度上又間接地推動(dòng)了國家去建構(gòu)一個(gè)更加復(fù)雜、完善的法律體系去保證國際教育交流的質(zhì)量。將GATS單純地看作一個(gè)對(duì)國家法律的消解力量是片面的，相反是全球化帶來的壓力傳遞到教育領(lǐng)域會(huì)促進(jìn)對(duì)國際教育交流與合作質(zhì)量的追求，它既可能成為推動(dòng)其發(fā)展的因素，也可能成為實(shí)踐過分保守控制手段的原因，重要的是在這兩者之間保持一種平衡。

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