寧夏沿黃城市帶土地集約利用研究

田廣星

摘要：依據《寧夏沿黃城市帶發展規劃》的要求，對寧夏沿黃城市帶土地集約利用的驅動力進行分析，并以銀川市為例，從土地利用結構、土地利用強度、土地利用產出效率與土地利用持續狀況等4個方面評價和分析了銀川市土地集約利用水平與存在的問題，并提出了寧夏沿黃城市帶實現土地集約利用的政策措施。

關鍵詞：寧夏沿黃城市帶；土地；集約利用；銀川市

中圖分類號：F293.2；F061.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2013）07-1530-04

根據《寧夏沿黃城市帶發展規劃》的要求，未來十年寧夏沿黃城市帶將處于工業化、城鎮化、現代化的快速發展階段，發展必然需要大量土地資源，而沿黃城市帶是寧夏回族自治區的主要糧食產區，也是國家商品糧基地。隨著城鎮化進程的加快和人口的迅速增長，土地資源必將成為寧夏沿黃城市帶經濟發展的制約因素。為了推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，加快轉變經濟發展方式，促進經濟長期平穩較快發展和社會和諧穩定，2011年6月國務院發布了《全國主體功能區規劃》。根據規劃的要求，寧夏沿黃經濟區屬于國家層面的重點開發區域。因此，開展寧夏沿黃城市帶土地集約利用研究，不斷提高區域城市土地利用效率，有利于城市土地資源優化配置和合理利用，促進經濟結構調整和增長方式轉變，讓有限的土地發揮最大的經濟效益、社會效益和生態效益，為實現該區域社會經濟的可持續發展提供一定的參考。

1 寧夏沿黃城市帶概況

寧夏沿黃城市帶位于中國“兩橫三縱”城市化戰略格局中包昆通道縱軸的北部，包括以銀川市為中心的寧夏回族自治區黃河沿岸部分地區。該城市帶是以黃河中上游寧夏引黃灌區為依托，以地緣相近、交通便利、經濟關聯度較高的首府銀川市（轄興慶區、金風區、西夏區，靈武市，永寧縣、賀蘭縣）為中心，以石嘴山市、吳忠市、中衛市等為基礎的大中小城市相結合的城市集合體。寧夏沿黃城市帶以43%的土地面積集中了寧夏回族自治區61%的人口、90%的經濟總量和94%的財政收入，成為帶動寧夏回族自治區快速發展的龍頭[1]。目前，寧夏沿黃城市帶已形成國家級大型煤炭基地、西電東送火電基地、煤化工產業基地等工業基礎，具備建設現代化城市群、高端服務業、高端農業、高端煤化工產業的條件，寧夏沿黃城市帶將成為寧夏回族自治區經濟發展的戰略高地和主要增長極。

2 寧夏沿黃城市帶土地集約利用的驅動力分析

2.1 寧夏沿黃城市帶人口的快速增長

土地集約利用程度與區域土地資源總供給量和人均擁有土地資源的狀況直接相關，土地資源的稀缺性程度是土地集約利用最直接的資源型影響因素。土地資源供給量的關鍵是區域人均土地資源的擁有量[2]。人地關系越緊張的地區，土地的稀缺性越強，要求土地節約集約利用的客觀要求就越強。根據《寧夏沿黃城市帶發展規劃》，預計到2020年，寧夏沿黃城市帶的人口將達到500萬，城鎮人口達到360萬，人口增長必然要求提高沿黃城市帶城市土地集約利用程度。

2.2 寧夏沿黃城市帶經濟的快速發展

城市土地的供需緊張一方面主要是由于社會經濟快速發展所致，另一方面也是由于城市土地集約利用水平低所產生的。社會經濟發展水平高的城市，如深圳市、上海市、北京市等，其人口規模較大，人口密度也相應較大，同時對土地的需求量也較大。因此在保持土地資源供應相對穩定的前提下，要實現城市的高水平經濟產出，就必須在城市土地利用中增加資金、勞動力、技術等方面的投入。預計到2020年，寧夏沿黃城市帶將實現地區生產總值3 000億元，年均增長率12%，基本實現區域內的一體化，并最終形成布局合理、優勢互補、功能完善、特色鮮明、生態文明、協調發展的城鎮體系和經濟產業群，使得區域整體實力得到顯著增強，從而躋身中西部重點城市群建設行列，并最終成為中國西北地區重要的經濟增長極之一。

2.3 寧夏沿黃城市帶的產業結構調整與產業集群

寧夏沿黃城市帶要不斷地提升城市帶產業發展水平和區域競爭能力，主要是通過優化產業結構和壯大產業集群。未來寧夏沿黃城市帶產業結構要從“二、三、一”向“三、二、一”轉變，實現產業結構的升級。產業結構的升級會容納更多勞動力、承載更多的科學技術含量、創造出更高的產業效益。因此，寧夏沿黃城市帶產業結構的升級必將推動城市土地集約利用水平的提高。預計到2020年，寧夏沿黃城市帶產業集群形成以寧東基地為中心，建設高產、高效、環保和資源節約型的大型能源化工基地；同時引導沿黃各城市發揮自身優勢，形成依托產業集群的產業帶和產業基地；產業集群會引起人口、資金、技術等資源的集聚，會提高城市土地利用程度和投入強度，提高城市土地的產出效益，推動寧夏沿黃城市帶土地集約利用。

2.4 寧夏沿黃城市帶的規劃

土地利用總體規劃是正確處理資源保護與經濟發展關系的重要依據，是土地資源開發利用與保護的龍頭。在寧夏沿黃城市帶土地利用總體規劃修編中，要堅持以妥善處理好耕地保護與經濟發展的關系為中心，以合理用地與集約用地為目的，進一步協調好土地利用總體規劃與經濟社會發展規劃、城鄉一體化規劃等相關規劃的關系[3]；制度和政策，尤其是有關土地的制度和政策，決定著城市土地利用的方向，同時也決定城市土地的有效供給，以達到促進城市土地集約利用的目的。

根據《寧夏沿黃城市帶發展規劃》的要求，對寧夏沿黃城市帶的各城市總體規劃和土地利用總體規劃進行修編，并制定《沿黃城市帶產業發展專項規劃》、《沿黃城市帶重點園區建設規劃》、《沿黃城市帶公路交通規劃》、《沿黃城市帶生態環境保護規劃》、《沿黃城市帶區域水資源利用規劃》、《沿黃城市帶旅游發展規劃》、《沿黃城市帶科教文衛發展規劃》和《沿黃城市帶信息化建設規劃》，這些規劃的編制和實施必將促進寧夏沿黃城市帶的土地集約利用。

3 銀川市土地集約利用的評價與分析

3.1 銀川市土地利用結構

2004-2009年銀川市各類建設用地面積比例見表1。由表1可知，2004-2009年銀川市城市建設用地從89.20 km2增長到115.49 km2，年均增長5.26 km2，其中，除對外交通用地面積沒有變化以外，其余各類用地面積均有一定程度的擴張。公共設施用地和居住用地面積的增幅較大，這與銀川市近年來房地產業的快速發展及銀川市市政府提出的建設“最適宜居住、最適宜創業城市”的新理念密切相關。參照《城市用地分類與規劃建設用地標準》，銀川市城市用地結構中居住用地比例和人均單項指標均超出了國家標準的上限，反映了銀川市居住用地集約利用程度不夠，還有提升潛力；人均建設用地屬于Ⅲ級，反映了銀川市土地利用松散、集約利用程度較差的現狀。

3.2 土地利用強度分析

土地利用集約水平主要體現在土地利用強度。城市土地利用強度越大表明城市土地集約利用水平越高。城市土地利用強度通常用人口密度和城市平均建筑容積率兩個指標來評價。

3.2.1 人口密度 人口密度是土地利用強度的指標之一，銀川市人口密度從2003年的145人/km2增加到2008年的173人/km2，年均增長3.72%[4]。但從建設部的統計數據看，中國城市范圍內人口密度已達847人/km2，銀川市人口密度遠遠低于這個標準，表明銀川市土地利用強度水平很低，集約利用潛力巨大。

3.2.2 城市平均建筑容積率 一般而言，城市土地利用強度指標除了選取人口密度外，還選取城市平均建筑容積率指標來評價。從建筑物總體情況來看，銀川市樓層普遍偏低，其城市平均建筑容積率為0.260，遠遠低于全國平均水平0.342，更是低于發達國家建筑容積率，表明銀川市土地集約利用水平較低，潛力比較大。

3.3 土地產出效率

土地產出效率是衡量土地潛在利用價值轉化為現實價值的客觀依據。城市土地利用產出效率越高，表明城市土地集約利用水平越高。綜合考慮，選擇地均GDP來衡量城市土地產出效率。地均GDP越大，表明城市經濟發展水平越高，城市土地經濟效益越好，城市土地集約利用水平越高。銀川市與中國主要城市地均GDP見表2。由表2可知，銀川市地均GDP為2 503萬元/km2，遠遠低于中國城市地均GDP的平均水平，可見銀川市在土地產出效率上有比較大的提升空間。

3.4 土地利用持續性

土地利用可持續性指標是反映城市土地集約利用的生態和環境狀況。從生活垃圾處理率、人均公共綠地面積、人均道路面積和建成區綠化覆蓋率等4個指標來評價城市土地利用可持續性。在評價指標中，生活垃圾處理率的理想值是100%，越接近理想值說明環境和生態效益越好；其他3項指標越接近國家標準反映城市土地利用可持續性越好，表明城市土地利用集約度越高。由表3可知，隨著銀川市“兩宜”城市的建設，銀川市土地利用持續性得到明顯改善，人均公共綠地指標和建成區綠化覆蓋率提高較快。截至2008年，按照《城市用地分類標準與規劃建設用地標準》的規定，銀川市上述指標均已達到國家要求，但與國際現代化城市標準有較大差距，還有較大提升空間。

銀川市土地利用結構存在不合理，在利用集約程度上潛力空間較大。因此，在未來沿黃城市帶建設中，要通過優化土地利用結構、增加土地投入提高土地利用效益，不斷完善城市基礎設施建設水平，在今后土地利用中要不斷提高土地的經濟效益，同時也要通過人居環境的建設和生態環境提高城市土地利用生態和社會效益，從而實現對城市土地利用可持續性。

4 寧夏沿黃城市帶土地集約利用的政策措施

4.1 經濟方式的轉變與土地集約利用水平提高相結合

目前，寧夏沿黃城市帶的經濟增長方式仍然處于粗放向集約轉變的過渡時期，工業化、城鎮化仍處于加速發展時期，不可避免要占用大量的農地和耕地。因此，要依據寧夏沿黃城市帶各城市所處的經濟發展階段，在充分尊重經濟發展和資源利用的客觀規律基礎上，根據區域的經濟增長方式轉變程度和經濟結構調整的情況及時調整各階段的土地集約利用管理目標和評價指標，力爭做到對土地集約利用的動態管理，從而實現科學合理地處理經濟發展與土地集約利用的關系，實現土地利用方式和土地管理方式的轉變，并不斷優化寧夏沿黃城市帶土地利用結構，以達到高效集約利用土地的目的，促進整個寧夏沿黃城市帶經濟社會的可持續發展。

4.2 完善土地資源配置方式促進土地集約利用

良好的土地利用機制可以提高用地單位對土地集約利用的積極性。由于長期以來中國土地市場發育滯后，造成土地資源配置中行政干預太多，出現了城市土地濫用與緊缺并存的現象，土地集約利用水平偏低。在寧夏沿黃城市帶土地資源配置中，要改變土地資源配置方式不斷完善土地市場機制，減少政府的干預，逐漸采用經濟手段，引入價格競爭機制，完善土地相關的稅收和財政機制，消化閑置土地，促進寧夏沿黃城市帶土地集約利用。

4.3 加強對存量建設用地的整治和挖潛改造，走內涵式發展模式

通過對寧夏沿黃城市帶存量建設用地的土地整治來提高土地利用效率，盡可能彌補新增建設用地的不足。目前，寧夏沿黃城市帶的農村居民點用地比例普遍偏大，利用效率不高，具有再開發潛力，要按照國家標準和寧夏沿黃城市帶土地利用總體規劃制定的目標，嚴格控制農村居民點的用地水平。通過制定積極的政策、措施和經濟法律手段，推動農業人口向非農人口的轉移、農村居民點向城鎮的集中、農村住房由平面式向多層式的演變。城鎮住宅建設要從提高容積率、綠化率入手，改善城鎮生活和居住環境，提高城鎮用地的集約化水平。

4.4 強化寧夏沿黃城市帶產業用地管理

在寧夏沿黃城市帶建設中，要通過實施產業用地門檻政策來強化產業用地集約利用管理。根據《全國主體功能區規劃》的要求，寧夏沿黃城市帶的功能定位是中國重要的能源化工、新材料基地，清真食品及穆斯林用品和特色農產品加工基地，區域性商貿物流中心。根據寧夏沿黃城市帶的功能定位，明確城市帶產業發展的優勢和重點培育的產業，以此提高產業用地利用的針對性與科學性。同時要對產業用地實施門檻政策，即通過地均產出額為主的效益門檻和地均投資額為主的投資門檻，以及建筑容積率為主的土地利用率等方面來限制各產業用地。在制定產業用地門檻時，不僅要考慮土地集約利用目標的地區性差異，還要考慮集約利用目標實現的可行性程度，使其能夠更好地促進產業結構優化和布局調整。

參考文獻：

[1] 王亞娟，米文寶.寧夏沿黃城市帶生態環境承載力研究[J].干旱區資源與環境，2010，24（11）：23-26.

[2] 王麗娟.城市化進程中的土地集約利用研究——以江蘇南京為例[D].南京：南京農業大學，2006.

[3] 劉 杰，陶軍德，曾光建.統籌城鄉協調發展的土地利用模式研究[J].廣東土地科學，2009，8（3）：25-27.

[4] 國家統計局銀川調查隊. 銀川統計年鑒[M]. 北京：中國統計出版社，2009.