讓“裸官”浮出水面

“腳踏兩條船，身穿救生衣，隨時準備棄船而逃。”這是國家行政學院研究員胡仙芝為“裸官”群體畫的一張像。

近日，中共中央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山在十八屆中央紀委二次全會上，強調要加強對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員的管理和監督。

記者梳理發現，自2009年以來，廣東、湖南等地在監管“裸官”上頻出新招，但效果普遍被指乏力。近日，監察部原部長馬馼向媒體表示，我國目前有多少“裸官”，尚無統計數字。

“裸官”為何人人喊打

所謂“裸官”，是指那些將妻兒和財產轉移至國（境）外，自己留在國內的官員。

2011年，馬馼曾透露，我國將首度登記管理“裸官”，此后每逢“兩會”，都會有記者追問這個問題。

“對有多少‘裸官這一數字敏感，佐證了公眾對‘裸官現象的焦慮。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明向記者分析：“雖然‘裸官只是腐敗現象中的一種，但已值得作為重點反腐對象對待。”

“裸官”為何人人喊打？有網民以調侃筆法，總結出“裸官”的幾大危害：“‘裸官意味著資產轉移，貪腐的查處難度顯著增加；‘裸官意味著對國家前途充滿恐懼，公共價值容易失落；‘裸官家屬隨時可能成為外國‘人質，極易泄露國家機密；‘裸官意味著一部分國家權力，掌握在外國人家屬手中。”

“雖然‘裸官并不等于貪官，但其妻兒和財產已移至國（境）外，‘裸官在對待誘惑時，就會少幾分顧慮。往往就是那幾分顧慮，挽救了一個又一個已經站在懸崖邊緣的‘衣著完整的官。”新浪網民“孤獨的路人”這樣慨嘆。

在國家行政學院公共管理教研部教授竹立家看來，“裸官”一個可見的危害在于：由于“身在曹營心在漢”，“裸官”在決策過程中，不是以國家利益為重，而是以個人利益為重。“瞎決策，亂決策，浪費了大量公共資源，公共建設的效率也會大幅下降。”他告訴記者。

“隨著反腐力度不斷加大，有些深藏的貪官慢慢浮出水面，然后受到懲治。‘裸官的出現，實際上是貪官風險意識加大的表現。”中央黨校教授、著名反腐專家林喆表示。

加強對“裸官”的監管，刻不容緩。

現有“治裸”舉措被指力度不足

2002年，云南省委原書記高嚴外逃澳大利亞；2003年，浙江省建設廳原副廳長楊秀珠出逃美國；2008年，溫州市委常委、鹿城區委原書記楊湘洪赴法考察時滯留不歸……東窗事發前，他們均已是“裸官”。

痛定思痛下，從中央到地方，近年在監管“裸官”的道路上，不斷有“探路者”試圖破題。

記者梳理看到，早在2009年9月，中紀委第十七屆第四次全體會議公報就稱，在認真貫徹落實好《關于領導干部報告個人重大事項的規定》的基礎上，把住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容，加強對“裸官”的管理。

同年11月，深圳出臺政策，規定“裸官”不得擔任黨政正職和重要部門班子成員。

2010年2月，國家監察部和預防腐敗局聯合發布了《國家預防腐敗局2010年工作要點》，明確將“研究加強對配偶子女均已移居國（境）外的公職人員管理相關規定的具體落實辦法”。

同年5月，中央印發《關于對配偶子女均已移居國（境）外的國家工作人員加強管理的暫行規定》，要求“裸官”按照干部管理權限，向組織（人事）部門書面報告配偶、子女移居國（境）外的有關情況。

2012年年初，廣東省委和湖南省湘潭市又先后發布規定，明確公職人員的配偶子女均已移居國（境）外的，原則上不擔任黨政正職和重要部門的班子成員。

近日，廣東省東莞市再布新規，明確在深圳做法的基礎上，進一步把“裸官”擋在所有正職和班子成員之外。

但上述舉措對“裸官”究竟是不是緊箍咒？受訪專家均持保留態度。

“‘裸官腐敗是現在廉政建設的一個重點，同時也是難點。具體來說，申報缺乏實質性內容、誰是‘裸官不予公開、申報不實又處罰不明，令‘治裸制度遠遠談不上完善。”成都理工大學廉政與社會發展研究所副所長肖云忠向記者概括。

記者看到，中國社會科學院法學研究所法治國情調研組曾于2010年6月～2011年5月，專門針對“裸官”問題在23個省進行了調研。調研報告顯示，目前，“裸官”尚不完全屬于公職人員的禁止性行為，而散見于各項規定中的“治裸”舉措，又缺乏系統性，更缺乏監督管理機制和不如實申報的制裁措施，所以，很多只是“看上去很美”。

在調研報告看來，在“裸官”需要向組織申報的內容中，其境外財產情況“缺席”，是一大致命傷。

“以我國現有公職人員的工資水平，無力贍養在國外定居的配偶子女，也很難負擔配偶子女在海外求學的費用。要求申報其海外財產，可以對公職人員的財產來源進行監督，預防腐敗。”報告稱。

“雖然一般規定都說，‘裸官不如實申報，會有處罰，但幾乎所有規定都含糊其辭：什么是不如實申報？誰負責核查？怎么核查？鑒于各機構信息共享的程度很差，目前對不如實申報的情況很難核實，給予什么處罰，也就可以不了了之。實踐中，也很少見到相關人員未如實申報而受到處罰的案例。”調研報告稱。

調研認為，當前限制和制裁“裸官”的措施，亦軟弱乏力。

“雖然有規定稱，公職人員不按規定報告或不如實報告個人重大事項的，其所在組織應視情節輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、在一定范圍內通報批評等處理。但這些處罰幾乎都無法與相關法規銜接，大多只是一種警示性宣告。這些避重就輕‘撣灰塵式的處罰措施，不足以遏制‘裸官現象的蔓延。”

誰是“裸官”，應予適度公開

在任建明教授看來，無論現有規定給“裸官”套上了何種枷鎖，弄清誰是“裸官”，是加強監管的第一步。但這一步卻很可能因上述“漏洞”而形同虛設。

“誰是‘裸官靠申報，是否如實靠自覺，加強監督靠內部”，有網民總結一些“裸官”得以潛伏的原因。

中國社科院法學研究所法治國情調研組在報告中一針見血地指出，現有“治裸”規定的最大問題，在于其“內部式而非外向型”的監管方式。

“大多數監管‘裸官的文件都規定，公職人員應向本單位主管部門申報本人、子女與外國人通婚以及配偶子女出國（境）定居的情況，但一般都是規定向本級人事組織部門報告。有的規定要求，對報告的內容一般應予保密，組織認為應予公開或本人要求予以公開的，可采取適當方式在一定范圍內公開。大多數規定都未明示，申報內容是否應對外公開。”

報告稱：“這導致一些治理‘裸官的政策，僅是書面報告有關情況。此舉雖加強了上級對下級的監督，卻未涉及外部（民眾）對內部（官員）的監督，使申報失去了最重要的監督途徑。”

監管“裸官”，怎樣才不致流于空談

在肖云忠教授看來，官員群體內部掌握誰是“裸官”，容易出現官官相護的狀況。“自己監管自己缺乏威懾力，這是不言而喻的。”任建明教授提出：“對‘裸官的有關情況，公眾有知情權和監督權，以公開機制引入公眾和媒體監督，便于及時發現、減少‘裸官貪腐的可能性。”

有網民提出：“父母、子女、配偶任何一方有外國籍的，都不得入公職，已任公職的應一律停職。”但在林喆教授看來，全球化時代里，官員的配偶、子女也享有遷徙權，談“裸”色變，沒有必要。

“嚴格地說，‘裸官有三種類型。”她向媒體分析，第一類是自己到國外留學，把配偶和子女都帶到國外，最后自己學成回國擔任公職，但配偶和子女仍留在國外的；第二類是自己做官時，正好配偶有機會——比如被派駐到海外工作，或者到海外深造等——造成了事實上的夫妻兩地分居的；第三類才是一般公眾眼中的“貪腐預備隊”成員。“我們最該警惕的是第三種人。”林喆說。

社科院調研報告也認為，在現實層面，要將“裸官”明確規定為禁止性行為，有一定難度。但未來可考慮制定統一、可操作的高位階公職人員行為準則，在其中辟專章，規制“裸官”行為。

如何規制？報告建議，首先，應建立公職人員配偶子女移居境外的年度公開制度，并對這部分“裸官”建立預警檔案，知曉其動態。其次，公開“裸官”在境外的財產，亦應在日程之中。“由于技術原因，國家現在還無法對公職人員的境外財產狀況進行監控，這也使治理‘裸官成為我國反腐斗爭中最薄弱的環節。”報告稱。

“‘裸官未必是貪官，但應預防在先，在其‘裸官階段，即設立監督環節，防止他們變成貪官，一跑了之。”林喆教授建議。她的看法，與調研報告提出的三項具體“治裸”舉措不謀而合。

報告寫道：第一，凡要害部門現職司局級公職人員的配偶和子女移居國（境）外的，該公職人員應退出要害崗位；第二，所有處級以上公職人員配偶及子女獲得外國國籍或者獲得外國永久居留權的情況，均應向社會公開或允許公眾查閱；第三，加強對資金流動狀況的監測，是掌握“裸官”動態的重要手段。轉移至國（境）外的非法資產，是“裸官”賴以生存的基礎，要掐斷其非法資產的轉移渠道，釜底抽薪。

林喆也認為，建立某種回避制度，是約束“裸官”的好辦法。“比如，不宜將重大經濟項目交于‘裸官之手，不要讓他分管重大項目，或者是社保基金，減少其貪腐后外逃的概率。”

林喆還認為，“裸官”出逃前是有跡象的，紀委和銀行應開展合作，加強對“裸官”及其親屬資金流的監管，也可以有效阻止“裸官”外逃。“一方面，銀行要遵守國際慣例，幫儲戶保密。另一方面，我們應該有一個精心的設計，有關部門應把‘裸官名錄交給銀行高管。在這些人的賬面上，或在給他們開戶的時候，應該有記號。”

她建議，“裸官”的出逃跡象，一是其家人一個個都跑光了；二是其在當地的財產慢慢變賣，資金逐漸流向國外。“因此，當其賬面上出現大筆資金流動的時候——比如最近有50萬元的進出時，銀行就應有一個匯報制度——這里面當然要注意保密，很少人知道，但是紀檢部門必須知道。”