工傷先行支付：法律亮點(diǎn) 執(zhí)行難點(diǎn)

這一“工傷保險待遇先行支付制度”，被認(rèn)為是工傷勞動者保護(hù)史上的重要里程碑，也是社會保險法的一大亮點(diǎn)。不過法律實(shí)施近兩年來，這一亮點(diǎn)卻成了執(zhí)行的難點(diǎn)。

希望與失望

來自湖南的陳菊香2009年2月開始在廣東佛山一家裝飾工藝廠工作，用香蕉水擦洗仿古磚。幾個月后，陳菊香感到身體不適，隨后被廣東省職業(yè)病防治醫(yī)院診斷為職業(yè)性慢性重度苯中毒。經(jīng)佛山市禪城區(qū)勞動和社會保障局認(rèn)定，陳菊香為工傷。

2009年11月，陳菊香前往佛山市第二人民醫(yī)院住院治療，每天需用藥物控制病情，身邊還需要醫(yī)護(hù)人員照顧，醫(yī)療負(fù)擔(dān)很重。而她所在的工作單位既沒有為其繳納社會保險，又拒絕支付大額的醫(yī)療費(fèi)用，陳菊香一家陷入困境。

就在陳菊香艱難度日的時候，工傷先行支付制度的實(shí)行讓她看到了希望。2011年8月，陳菊香的家屬根據(jù)社會保險法的規(guī)定，請求佛山市社會保險基金管理局先行墊付工傷醫(yī)療費(fèi)。得到的答復(fù)卻是：“廣東省還沒有針對社會保險法的實(shí)施制定實(shí)施細(xì)則，所以不能操作……”

反復(fù)爭取仍然沒有下文，陳菊香滿腔的希望化作失望。據(jù)記者了解，類似的案例自社會保險法實(shí)施以來不是少數(shù)，相關(guān)部門用以搪塞的借口一般有這么幾個：“沒有實(shí)施細(xì)則”“沒有先例”“沒有接到上級通知”等。

其實(shí)在社會保險法實(shí)施的同時，人力資源和社會保障部就頒布了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，為先行支付的具體實(shí)踐提供了初步的操作指引；2012年又印發(fā)《工傷保險經(jīng)辦規(guī)程》，進(jìn)一步為先行支付經(jīng)辦流程提供了參考。不過在地方，對這一制度的執(zhí)行普遍缺乏積極性。

顧慮重重

北京義聯(lián)勞動法援助與研究中心（以下簡稱義聯(lián)）長期致力于工傷維權(quán)，并對工傷先行支付制度進(jìn)行了跟蹤研究。負(fù)責(zé)這一研究的葉明欣告訴記者，目前在省一級基本還沒有出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則，這為一些地方的推諉提供了借口。而在推諉的背后，是相關(guān)部門對這一政策更深層次的顧慮。

一是擔(dān)心給工傷保險基金帶來風(fēng)險和壓力。雖然法律規(guī)定，從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還，但未參保的企業(yè)往往不規(guī)范，沒有足夠的財產(chǎn)，追繳回的可能性不大。在這種情況下，一些地區(qū)認(rèn)為先行支付可能會影響到對已參保職工的待遇支付。

二是擔(dān)心增加工作負(fù)擔(dān)。過去，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)主要是執(zhí)行待遇發(fā)放的職能，但如實(shí)行先行支付制度，則相關(guān)單位還要承擔(dān)調(diào)查、決策、追繳等新職能，原有的人力、物力和知識水平將無法適應(yīng)。同時按照相關(guān)法律，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)也沒有被賦予追償?shù)穆毮芘c權(quán)力。

此外，財務(wù)、審計上配套措施的缺位，也讓相關(guān)工作人員對具體情況無法操作。

例如，“用人單位拒不支付”究竟應(yīng)該以何種形式來證明？制度生效前發(fā)生工傷的是否適用先行支付制度？追償失敗在財務(wù)上如何核銷，從而通過審計？如果工作人員按照自己的理解行事，發(fā)生了問題，如何承擔(dān)責(zé)任？這些具體的顧慮，也讓先行支付制度遭遇落實(shí)難。

權(quán)益的大門還要自己去撞開

先行支付制度是工傷勞動者保護(hù)史上的重要里程碑。現(xiàn)實(shí)中，一些用人單位沒有為勞動者繳納工傷保險，在發(fā)生工傷事故或者職業(yè)病后，又往往拒絕進(jìn)行醫(yī)療救治和支付其他工傷保險待遇，使工傷勞動者陷入極大的生存困境。

義聯(lián)主任黃樂平說，工傷勞動者是弱勢群體中的弱勢，而我國的工傷待遇索賠程序又十分復(fù)雜和煩瑣，要經(jīng)過勞動仲裁、一審、二審甚至強(qiáng)制執(zhí)行程序，可長達(dá)數(shù)年，令許多人望而生畏。

“正因為如此，先行支付制度賦予工傷勞動者法定權(quán)利，工傷保險基金有義務(wù)在用人單位不支付的情況下及時向勞動者支付工傷保險待遇。”黃樂平說，這種人性化的制度設(shè)計，是對工傷勞動者權(quán)益的有力保障，盡管面臨種種困難，但不應(yīng)該長期得不到好的執(zhí)行。

葉明欣認(rèn)為，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)面臨的困難都是現(xiàn)實(shí)的，但只要有關(guān)部門拿出推動這項政策落地的決心，出臺實(shí)施細(xì)則和配套措施，這些困難都可以一步步解決。

“這需要中央政府部門由上而下的推動，也需要更多工傷勞動者由下而上的壓力。”葉明欣說，權(quán)益的大門往往要靠自己去撞開。只有通過各種途徑讓更多勞動者知曉這一制度，申請執(zhí)行這一制度，才能形成越來越大的壓力，使有關(guān)部門不得不加快細(xì)化落實(shí)這一制度的步伐。