中層改革：一個被忽視的領域

儲建國

在中國改革的進程中，人們常常樂道于“基層創新+中央重視”的模式，“中間層次”重要性就給淡化了。這里的“中間層次”指的是中央和基層之間的廣大中間層，省部級干部雖是高層領導，也處于中間層。

強調中央領導的作用，強調基層群眾的貢獻，政治上正確，經驗上可靠。而強調“中間層次”的作用，似乎沒有那么多的自信。這就有意無意地遮蓋了部分事實，讓中國改革故事的講述者常常漏掉一個重要環節。

在小崗村故事中，“中間層次”的支持是關鍵的。小崗村村民包干到戶后，有人寫了一份調查報告，轉到時任安徽省委書記的萬里手中，他看后觸動很大，就帶了幾個人來到小崗村，肯定了該村的做法。當有人問起別的村可不可以學習時，他說只要有利于國家，有利于人民，哪個學都行。萬里多次向中央匯報安徽包干到戶的情況，得到了鄧小平的支持。如果沒有萬里在“中間層次”發揮這種作用，農村聯產承包改革的大幕是否能夠拉開是很難說的。

萬里在“中間層次”起一個支持的作用，而同時期的習仲勛在廣東則是改革的設計者和推動者。他當時是帶著中央的指示來探索新道路的，因此他本人就是創新主體，要自己拿出一套新的辦法。結果，他推動了廣東早期的市場化改革，并形成了關于經濟特區的設想，進行了具體的規劃。

“中間層次”的治理與改革過去很重要，改革開放發展到今天，更有特殊的意義。

有很多的學者呼吁中央搞頂層設計，進行全國的系統性改革，以解決當下發展中的問題。然而，中國是一個巨型國家，針對這些矛盾而進行系統性的社會政治改革比經濟改革有更大的風險。

如果僅僅靠基層創新也不行，因為發展中的問題涉及面比較廣，基層的經驗往往不再像小崗村的經驗具有可靠的推廣價值。

這個時候，以某個省或市為單位，進行系統性的改革探索，是比較合適的選擇。這照樣有風險，但中央完全有能力控制這種風險，而且風險的直接承擔者是省級地方大員。作為中層探索者，需要為可能的失敗付出代價，相信當今中國仍然存在不少愿意付出這種代價的官員。

中國未來的局面在某種意義上要看省級地方大員的表現。

“中間層次”的探索空間究竟有多大？

現在畢竟不像改革開放初期，“外放”一個像習仲勛那樣的重量級人物，搞新路線的探索。當前大的改革路線是既定的，只是具體的經濟、社會、政治改革該如何向前推進的問題。由于各省的發展階段、所面臨的矛盾、本地的情況各不相同，因此，中央應該拿出一個大的原則，在這個原則下面，鼓勵省級地方大員大膽地探索，并允許失敗。否則，“中間層次”可能失去系統改革探索的勇氣與信心。

為了保證“中間層次”的改革取得更多的成功，筆者提出了三個條件：

第一，中央需要確定好頂層改革戰略，設定好中層改革界限，這個界限需要有合適的彈性，讓中層改革者有比較充分的發揮空間，往左往右都能走出一定的距離。

第二，“中層設計”下的改革方案需要具備一定的系統性，不是零打碎敲式的微改革。需要針對該區域的全局性問題設計長期性解決方案。這需要地方政治家的深思熟慮和強力領導。

第三，需要在高層、中層和基層之間形成良好的互動機制。高層一方面需要容忍中層探索的失敗，另一方面要及時有效地肯定和推廣中層探索的成功經驗。中層設計不能閉門造車，需要在總結基層實踐經驗的基礎上設計方案，同時通過擴大民主的方式來完善方案。改革方案形成后，需要在與基層的良好溝通中予以實施，對反饋的問題做出及時回應。

就當前來說，第一個條件是最重要的，如果中層探索的界限仍然過于模糊，那么中層領導在這方面的積極性就難以提升起來，中央直接面對社會矛盾的壓力就會進一步地增大。

如果中層改革的創造性凸顯出來，那么，中國改革模式將由“基層創新+中央重視”轉向“中層創新+中央支持”。或者說，前三十年改革看基層，后三十年改革看中層。（作者為武漢大學政治與公共管理學院教授）