彭真與首都城市總體規劃

宋傳信

彭真曾長期擔任中共北京市委書記（1948年12月至1966年5月）、市長（1951年2月起兼任，至1966年5月），是首都社會主義現代化建設事業的主要奠基者。回顧彭真幾十年前在首都城市規劃方面的重要思路和認識，對于今天向“建設世界城市”的目標前進，無疑具有借鑒和啟示意義。

一、“三為”方針和首都行政中心區的確立

北平解放伊始，百廢待興。與此同時，市委開始擘劃未來首都建設大計。從組建城市規劃隊伍到具體研究規劃方案，從確定城市建設方針到實施重大工程，都傾注著彭真的心血。

1.確立首都性質和建設的“三為”方針

北平解放不久，著眼于未來人民中國的首都建設大計，1949年5月就成立了北平市都市計劃委員會（葉劍英、聶榮臻、彭真任市長時先后兼任主任委員、主任），張友漁、曹言行、梁思成、林徽因等為委員。張友漁副市長在會上說明委員會的主要任務是：“在保持北平為文化中心、政治中心及其歷史古跡和游覽性的原則下，把這個古老的封建性城市變成一個近代化的生產城市。”在該委員會領導下，北平（京）著手城市規劃準備工作。

在當時，社會主義國家蘇聯的首都莫斯科是最重要的學習榜樣。同年9月，即新中國成立前夕，由莫斯科市蘇維埃副主席阿布拉莫夫率領的蘇聯城市建設專家組抵平。市委為此專門召集干部會議，進行工作部署。蘇聯專家組分頭到各口、各點調研，就城市清潔、電力、工業、交通、供水、河湖等問題提出意見。

對于城市建設方針，遵從新民主主義綱領的指導，得以明晰。1950年1月，彭真在題為《慶祝北京解放一周年》的文章中提出北京城市建設的方針是“服務于人民大眾，服務于生產，服務于中央政府”。這是“三為”方針的第一次表述，并寫入1953年的《改建與擴建北京市規劃草案的要點》中。今天，我們所說的關于首都功能的“四個服務”就是這個“三為”演化而來。

1950年3月，彭真在向毛澤東主席報告市政建設計劃時說，過去北京市一切反動政府的市政建設，都是專為少數統治者、剝削者服務的。自來水、下水道設備，學校、醫院及高級公路，多半局限在內城“富貴”地區。在彭真看來，共產黨要建設新北京，就必須改變舊社會的城市發展理念。這也是解放之初，資金拮據的情況下，政府也要擠出資金，治理龍須溝（溝旁住的都是貧民）的重要原因。

從根本上說，“三為”方針是黨的執政宗旨的具體表現。在“三為”方針指導下，在實施“一五”計劃期間，北京興建了很多學校、醫院、道路等公共設施。像北京兒童醫院、蘇聯紅十字醫院（今友誼醫院）、積水潭醫院等都是那時候建設的。從醫院的選點建設，到專家人員的配備，彭真都很關心。而衛生條件的改善，對于維護人民的日常健康，提高人均壽命至關重要。在舊中國，中國人被稱為“東亞病夫”。新中國成立后，我們不僅從精神上站起來了，身體素質也開始好起來。

2.關于首都行政中心區位置的爭論

新中國成立之初，中蘇專家關于改建和擴建北京，使之成為美麗的現代化首都，適當增加人口規模的意見比較一致，提出了許多設想。這些設想有三個共同點：第一，首都既是政治中心，還應是文化、科學、藝術的城市，首都應該發展工業，增加工人階級在首都總人口中的比重。第二，北京作為首都，城市規模不能太小。第三，在城市布局上，采用放射路與環狀路系統由中心向四郊發展的方式。工業區安排在城市下風下游的通惠河兩岸；西山為風景休養區；高等學校放在西北郊，毗鄰風景休養區。住宅區設置在工作區附近。

但有些意見不盡一致，爭論最多的是行政中心放在舊城還是西郊的問題。而且，至今在如何看待這一歷史問題上，從專家到民間，爭論不息，有時還很激烈。

一種意見以梁思成、陳占祥為代表，認為舊城是有計劃建設起來的壯美城市，布局系統、完整，有很高的歷史價值和藝術價值，擔心行政中心放在舊城，新的建不好，舊的保不住，會導致兩敗俱傷。如果在近城地點另建政府中心，可以做到新舊兩全。新區可以充分表現時代精神，舊城成為博物館及紀念性文物區。他們建議在郊區公主墳以東，月壇以西的適中地點，定為首都的行政中心區域。

另一種意見以朱兆雪、趙冬日為代表，主張把行政中心設在舊城區內。認為北京城歷經六百多年建設，已經具有相當規模，在這一基礎上繼續完善，既能適合需要，又可以節省經費。如果在郊外建設新的行政中心，一切要從頭做起，在財力、物力條件有限的情況下，勢難新舊兼顧，導致荒廢舊城區。他們建議行政區設在全城中心。

蘇聯專家從政治角度出發，認為：天安門廣場曾舉行中華人民共和國成立大典，其重要性非比尋常，這個廣場理應成為首都中心區。

面對爭論，1951年12月30日，彭真在北京市第三屆第三次各界人民代表會議上專門談到，說：“關于都市計劃，梁副主任委員提出來的意見在都市計劃委員會研究很久，因為這個問題比較大，我們國家的首都要訂計劃很不容易，都市計劃委員會所提出的草案很不成熟。但是，沒有一個大體輪廓做基礎，大家討論也很困難。這個草案在這里只是征求各位代表的意見，市里不能做結論，因為首都的計劃關系全國，最后要由中央做決定。”

彭真去請示中央。毛澤東主席指示：政府主要機關在城內，次要機關設在新區內。彭真說：“毛主席指示首腦在城內，周總理提出由中南海往西發展中央區。”中央采納了把行政中心放在舊城的意見。可以說，把行政中心放在舊城區，是基于當時的歷史條件和認識水平做出的不得已的選擇。

在當時的歷史條件下，放棄舊城的理由并不十分充分。那時，市區主要集中在舊城及關廂一帶，有2000多萬平方米的舊房屋，市政設施及商業、服務業設施等相對較好，尚可利用。而在西郊，只有幾萬平方米日偽時期的舊房子，其余都是農田，如果重新建設必須投入大量資金，而且短期內根本無法滿足中央機關辦公的需要。

1952年，北京市提出了城市規劃的甲、乙方案，行政中心放在舊城區成為既成事實。但北京這座歷史文化名城也因此存在著保護與發展的尖銳矛盾，這個矛盾在一定條件下還會凸顯。后來，在三里河一帶蓋了“四部一會”為代表的中央部委大樓，可以說是部分地采納了梁陳方案。

二、上報中央的第一個城市規劃方案

隨著1953年我國開始實行第一個五年計劃，各項建設事業迅速發展，北京迫切需要有一個城市總體規劃方案。1953年6月，市委成立規劃領導小組，由市委秘書長鄭天翔主持，開始總體規劃的研究編制工作。彭真兼任市規劃委員會主任，親自部署對北京的實際情況包括人口、用地、綠化、動力、水系、排水、道路、交通、學校、工業等，進行系統、周密的調查研究。

在蘇聯專家的幫助和市政府有關部門的參與下，規劃領導小組在甲、乙兩個初步方案的基礎上，提出了《改建與擴建北京市規劃草案的要點》，于1953年11月報送中央。該草案提出了城市改建與擴建的六條原則：

（一）北京是偉大祖國的首都，必須以全市的中心區作為中央首腦機關所在地，而且使之成為全國人民向往的中心。（二）首都北京應該成為我國政治、經濟和文化的中心，同時還要把它建設成為我國強大的工業基地和科學技術的中心。（三）在改建與擴建首都時，應當從歷史形成的城市基礎出發，既要保留和發展合乎人民需要的風格和優點，又要打破舊的格局所給予的限制和束縛。（四）對于古代遺留下來的建筑物，必須加以區別對待。對它們采取一概否定的態度，或一概保留，都是錯誤的。（五）在改造道路系統時，應盡可能從現狀出發，但也不能過多地為現狀所限制。（六）北京缺乏必要的水源，氣候干燥，多風沙。在改建與擴建首都時，應采取各種措施，有步驟地改變這種自然條件，為工業發展創造有利條件。

對于發展規模，草案提出：在20年左右，首都人口估計可能發展到500萬人左右，北京市面積也必須相應地擴大至600平方公里左右。對天安門廣場及其周圍的規劃以及城墻是否保留和對某些古代建筑物的處理，由于爭論很多，需要從長計議，草案未作具體規劃。

國家計委對北京市上報的這個規劃草案進行了論證，于1954年10月向中央提出審議報告。報告贊成“首都應成為我國政治、經濟和文化中心”的提法，主張“在照顧到國防要求，不使工業過分集中的情況下，在北京適當地、逐步地發展一些冶金工業、輕型的精密的機械制造工業、紡織工業和輕工業”，不贊成北京市提出的“強大的工業基地”的設想。

國家計委對北京市的人口、用地面積等提出的意見，都比北京市的規劃規模要小。但彭真一直認為規劃建設和不但要從滿足當時的需要出發，同時還要考慮到后代發展的可能。城市用地留得大些，道路留得寬些，綠地留得多些，這樣做可進可退，比較主動。

關于首都的性質和發展規模，北京市對國家計委的意見也有所保留。在規劃草案中，首先考慮了工業建設的需要，從這個前提出發提出了20年城市人口發展到500萬人的設想。對此，彭真指出：“北京將來是否是一個工業城市？首都必須要有工業，我們不能設想一個社會主義國家的首都不是以工業為基礎的。”這也是受蘇聯首都莫斯科的啟示，莫斯科工業發達，在第二次世界大戰中為抵御法西斯德國的侵略，發揮了重要作用。試想在當時朝鮮戰場的硝煙還沒有完全散盡（《朝鮮停戰協定》簽訂于1953年7月）的情況下，作為北京市領導，不能不為北京工業的落后而憂心忡忡。

三、領導制定城市建設總體規劃方案

由于舊中國留下的有關北京規劃的資料不完全，我們既缺乏經驗，也沒有專門機構進行系統研究，且工業建設、中央機關建設和高等學校建設計劃多未確定，使1953年的《改建與擴建北京市規劃草案的要點》缺乏嚴密的科學依據，在一些重大問題上存在不確定性。誠如市委所指出的，對許多規劃工作還需要進一步研究。

1955年4月，北京市又聘請以勃得列夫為組長，由有關城市規劃、給排水、供熱、煤氣和公共交通專家組成的蘇聯專家工作組，協助進行規劃設計。為此，改組都市計劃委員會，成立都市規劃委員會。在彭真領導下，市委組織工作班子收集、翻譯國外大城市規劃建設資料，并從各方面抽調各技術人才，組建專業齊全的規劃隊伍。

從1955年至1956年底，動員全市力量詳細調查了北京市的土地使用、道路交通、園林綠化、市政基礎設施等方面的現狀。對此，鄭天翔在《回憶北京十七年》的書中曾回憶：為了調查公共交通流量及其分布特點，連續多次動員上萬人，包括許多中小學生參加。

城市規劃要著眼于遠景，要給后人留下發展的余地，這是彭真關于城市規劃的重要而一貫的思想。對于人口規模，當時爭論得很激烈。對此，彭真指出：第一要看客觀需要，第二要看可能，要看到將來的發展。1955年7月17日，他給毛澤東主席寫信，說：“關于人口問題，近來很多小組有爭論，并且有的爭論很激烈，在本期情況簡報的尾上，我們附了個意見，不知妥否，請批示。”18日，毛澤東批示認為彭真的意見是適當的。這也是1956年10月10日彭真在中共北京市委常委會上就城市規劃發言時提到“毛主席說，北京不要一千萬人？將來人家都要來，你怎么辦？”的由來。

彭真既是北京市主要領導，也是國家領導人，可謂日理萬機。去年10月，在彭真誕辰110周年之際，中央文獻研究室出版全套《彭真年譜》。翻看新中國成立后17年的這一部分，就會感到彭真每天的工作安排是多么緊張。即便是這樣，彭真非常重視學習。1956年4月，彭真與蘇聯專家座談，虛心向專家學習，進行探討，以求科學決策。下面，選取他與蘇聯供熱專家格洛莫夫的談話片段，了解一下。

格洛莫夫說：我希望聽聽市委對以下三個問題的意見：

1.1967年以前建兩個熱電站是否可以？2.能不能修建50公里的熱管道？3.新建的房屋是否都有洗澡設備？

彭真說：供熱我們毫無經驗。國家機關每家一個大煙囪，都是個體經濟，很落后、很不經濟。現在就要依靠格洛莫夫和諾阿洛夫專家，把煤球爐取消。以后要使用煤氣，用熱水像自來水一樣的方便。至于居民住宅的洗澡間，以后一定要搞，有了熱水不但可以用，還要喝，因為中國人習慣喝茶……

經過一年的調查研究，1956年初，都市規劃委員會提出北京城市建設總體規劃方案。8月，請市人大代表、市第二次黨代會代表、市政協委員以及市屬各部門和清華大學建筑系師生等2000人參觀，征求意見。另一方面，中央一直關懷首都城市總體規劃。毛澤東多次聽取彭真匯報，并就天安門廣場的規劃布局作具體指示。

同年9月，即中共八大召開期間，市都市規劃委員會舉辦了北京城市規劃工作匯報展覽，借機聽取黨中央領導、八大代表的意見。劉少奇、朱德、鄧小平、董必武、聶榮臻、李富春等以及中央各部委負責人和八大代表300余人先后參觀了展覽。在參觀展覽過程中，就北京的城市性質、發展規模、城市布局、工業布局、建筑高度與建設用地、天安門廣場規劃等提出了很多很好的建議。應邀參加八大的外國共產黨、工人黨的代表也參觀了展覽，他們介紹了國外城市建設的經驗和教訓。

1956年10月10日，中共北京市委常委會討論規劃問題，彭真開門見山地指出：“城市規劃如果不考慮遠景，終究是要挨罵的。”在講話中，他就人口規模、道路寬窄、停車場、電氣化和煤氣化、天安門廣場的大小、引水入境、衛星鎮、建筑物的層數、工業、綠化美化等十幾個問題談了自己的看法。

可以說，今天讀來，能感受到彭真當年的高瞻遠矚。比如，在道路寬窄問題上，他說：“道路窄了，汽車一個鐘頭才走十來公里，豈不是很大的浪費？……我們不要只看到現在北京全市只有不到一萬輛小汽車，要設想將來有了幾十萬輛、上百萬輛汽車時是什么樣子。”對于停車場，他說：“這不是一個小問題。北京如果有了幾十萬、上百萬輛汽車，怎么放？還要考慮到一旦發生戰爭如何走。戰爭時期，機關辦公、上班、上街，還得照舊，物資又如何運輸？到那時我們的飛機又到哪里降落？這些問題請大家考慮。”

四、城市建設總體規劃方案的主要內容

1957年3月，市委常委會通過《北京城市建設總體規劃初步方案》。該方案同1953年《改建與擴建北京市規劃草案的要點》在主要方面是一致的，但內容大為豐富且更加具體化。1958年，又根據“大躍進”的形勢，補充修改后，上報中央。

在這一稿中，發展大工業的思想更為突出。究其原因，除了反映北京干部群眾的強烈愿望，也與中央對國際形勢的判斷有直接關系。毛澤東在《論十大關系》中指出：“新的侵華戰爭和新的世界大戰，估計短時期內打不起來，……如果還不充分利用沿海工業的設備能力和技術力量，那就不對了。……好好地利用和發展沿海的工業底子，可以使我們更有力量來發展和支持內地工業。”這樣，就解除了北京作為沿海地區，為防止戰爭不能發展大工業的束縛。

“初步方案”對首都建設提出了以下方針和意見：

第一，首都的性質和發展規模。北京是我國的政治中心、文化教育中心、科學技術中心和經濟中心。在規劃市區內采取集團式發展方式。建設區之間保留幾塊大片菜地和農田，建設林帶和森林公園。在市區周圍建設衛星鎮，采取“子母城”的發展方式。

第二，對古建筑和古跡的方針。對以故宮為主體的一系列古建筑采取堅決保護政策。對天壇、北海、景山、頤和園等公園，保持原有面積，禁止侵占。對廣濟寺、雍和宮、清真寺、白云觀等采取保護方針。對一部分反映中國庭院規劃和建筑藝術的重要王府、四合院也采取保護方針。

第三，對少數古建筑的拆除問題。必須從總體上保護和發展北京城的藝術風格，同時必須堅決進行必要改造，對顯然不能適應現代化城市發展和阻礙交通暢通的建筑物要適當加以拆除。在規劃總圖上對城門樓明確予以保留。決定拆除阻礙城內外聯系的城墻，但對于全部拆除，保留四周的城角，拆到底改建為環形路，還是拆到一定高度改建為立體交叉的高速干道，都未做最后決定。（后來開始修建地鐵，根據中央批示，拆了城墻，古都風貌失色不少）

第四，關于道路體系。首都道路系統宜采取棋盤式、放射線、環路三結合的方式。道路大體分為四級：最主要的干道、主要干道、次要干道和支路，并提出了建設地鐵、發展小汽車的設想。

第五，關于天安門廣場的規劃。要在天安門廣場周圍新建大會堂和革命博物館、歷史博物館。關于天安門廣場的規模和布局，先后經幾十個方案，征求各方面的意見，才最后確定下來。

第六，關于水的問題。規劃小組和規劃委員會陸續勘察了潮河、白河、灤河等水系，制定了興建密云水庫的方案。

第七，關于造林綠化的問題。規劃提出：把西山、北部山區全部綠化，以防御風沙，改善氣候，養蓄水源；要在居住區內普通開辟小公園；一切可以綠化的地方都要綠化起來。

第八，關于城市的交通問題。首先是完善開闊的道路系統，其次是地上地下相結合。為解決大城市的交通問題：實行“減流”（盡最大可能減少城市客流量）、“截流”（加強新建區域，新建大單位和衛星鎮的商業供應、生活服務、文化娛樂設施并提高其水平，盡力避免客流向城市中心集中）、“分流”（除了保持全市性繁華點以外，新建若干繁華點，加強其綜合性盡可能把匯集于少數點的人流分開）、“限流”（采取嚴格的長期不懈的措施限制首都人口的增加，同時大力限制首都過量的流動人口）的方針。

這次總體規劃的制定在市委的領導下，從北京和我國的具體情況出發，把長遠的發展戰略和當時的實際情況結合起來，把保留歷史名城的特色和現代化建設結合起來。總體規劃既就首都建設的大政方針提出了明確的意見，又對爭論較多或考慮不成熟的問題暫不決定，在一些重要方面留有余地，比較科學地描繪了首都發展的前景，對后來北京建設的發展起了積極的作用。

（壓題圖片：1952年4月彭真聽取張瀾（右一）李濟深（左四）邵力子（左一）等對人民英雄紀念碑設計模型的意見）

作者單位：中共北京市委黨史研究室