淺析我國選舉制度中代表名額分配的問題

羅麗君

摘要：人大代表的選舉是公民行使民主權利的主要途徑與方式。由于法律規定得不具體、不完善，以及實踐中種種客觀或人為因素的影響，在代表名額分配的具體環節上容易出現一些影響選舉的問題，影響了選民參加選舉的積極性和選舉工作的順利進行，影響到選舉的普遍性、公平性、公正性和社會主義選舉功能的發揮。本文針對這些問題，提出了改革的意見，以促進選舉制度的民主化進程，切實保障人民民主權利的實現。

關鍵詞：選舉制度；民主；代表名額；改革

一、前言

選舉是公民參與管理國家事務的重要途徑和形式。建立—套完備的選舉制度是實現真正民主的程序性要件。1979年，我國選舉制度進行了重要的改革，30年來，我國人大代表選舉的民主程度逐步提高，但是我國現行的選舉法中一些環節尚存欠缺，使社會主義民主的優越性不能得以充分發揮。

在整個選舉制度體系中，關于代表名額和比例的數字的變化，隱含著是我國選舉制度向科學化和規范化發展、在代表性與功能性尋求平衡的歷程。合理的代表規模，既是人大制度性質的體現，也是發揮人大政治功能的要求。上世紀90年代以前，我國各級人大代表名額過大，并且確定較為隨意，極不利于人大議政。1995年《選舉法》修訂時對代表名額和比例方面的規定有很大的改進，在第九條中，規定以“基數+增數”的方式確定各級人大代表的名額，并確定了各級人大代表名額的基數、增數和最高限額。這種量化方式有利于代表名額總數的控制，也有利于選舉的規范化，使選舉更具有科學性。代表比例及代表所代表的人口比例，是選舉制度代表性與公正性的體現。在1995年以前，我國各級人大城市和農村每一代表所代表的人口比例不盡相同，1995《選舉法》將原來各級人大中城鄉代表所代表的不同人口數統一為“四倍”。2007年，黨的十七大報告中又明確提出，“建議逐步實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表”，農業人口“四分之一”的選舉權有望得到改變。我國選舉制度的基本原則是普遍、平等、直接選舉與間接選舉相結合，以及無記名投票。農村公民的“四分之一選舉權”雖然有一定的歷史、現實原因，但畢竟違背了選舉的平等原則，是一種不公平的體現。《選舉法》進一步縮小、乃至消除城市代表與農村代表所代表的人口比例，使城鄉之間、男女之間、民族之間的差別逐步縮小，具有巨大的進步意義。

然而，隨著社會的發展，《選舉法》規定按不同戶籍人口數，以不同比例分配人大代表名額，這種規定與憲法精神不一致，還是無法體現城鄉居民選舉權平等原則。

二、我國直接選舉中代表分配名額的現狀

代表名額的確定和分配是選舉過程中的一個重要環節。我國現行的選舉法對各級人大代表名額的數量、確定的程序和確定的原則做了較為詳細的規定。實踐中，由于地方人民代表大會的代表名額均由其上一級人大常委會經過一定程序而確定，各行其是的現象基本上不存在。

（一）代表名額的確定

我國現行選舉法對全國人大代表和地方各級人大代表名額的構成做了明確的規定，即由代表總名額（總名額=名額基數+人口增加數）、最高限額和特殊名額組成。

地方各級人大代表名額基數與按人口增加的代表數相加，即為地方各級人大代表總名額。全國人大代表名額不超過3000人，名額分配由全國人大常委會根據情況決定。

除依上述原則確定代表名額外，少數民族地方有以下特殊情況，自治區和聚居的少數民族多的省，聚居的少數民族多或人口居住分散的縣、鄉，分別經全國人大常委會或省級人大常委會決定，代表名額可以另加5%。

根據上述代表名額的確定辦法，省級人大的代表名額在350—1000名間。設區的市和自治州代表名額在240—650名間。縣級人大代表名額在120—450名之間。縣的人口特少不足五萬的可少120名。鄉級人大代表名額在40名至100名，人口特多的可超過130名。

（二）代表名額的分配

代表總名額確定之后，由該級人大常委會根據法律的規定，具體確定如何分配。分配的原則，法律作了明確規定。1995年將農村與城市每一代表所代表的人口數的比例由1953年規定的全國人大代表為八比一、省級人大代表為五比一，統一改為四比一；設區的市和自治州、縣仍為四比一。

為保障少數民族的選舉權，選舉法體現了對少數民族地區的代表人數照顧性規定。由于少數民族人口較少，居住分散，按一般的規定，很多少數民族就難以保證選出代表參加當地和全國的人民代表大會。選舉法規定保障少數民族權利的原則是：凡少數民族聚居的地方，每一聚居的少數民族都應有代表參加當地的人民代表大會。為保證這一原則的實現，選舉法規定地方各級人民代表大會中，有少數民族聚居的地方有至少應有少數民族代表1人，全國人大代表中，全國各少數民族都應有它的代表，人口特少的少數民族，至少應有1名代表。

選舉法第十二條第二款還對縣級人大代表農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，作了變通的規定，即鎮的人口特多的，或者不屬于縣級一下人民政府領導的企事業組織的職工人數在全縣總人口中所占比例較大的，經省級人大常委會決定，農村與城市每一代表所代表的人口數的比例，可以小于四比一直至一比一，這說明我國的民主選舉制度正在逐步向前發展。

三、直接選舉中代表名額分配存在的問題

（一）城鄉代表所代表的人口數比例仍然存在不平等

《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》規定：“自治區、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”這種人為的制度安排實質上造成了目前我國選舉制度中農村代表代表權與城市代表代表權的不平等現象。

隨著中國城市化進程的發展，農村人口越來越多地轉移到了城市，如果依然固守上述陳舊而不平等的制度設置則不合理了。現在我國的全國人民代表大會的代表中，農民的代表很少。由于沒有足夠的代表自己利益的農民代表，在人民代表大會中農民的利益不能得到很好地反映。農民利益如果長期得不到很好地反映，則有可能造成一些社的不穩定事件的發生。近年來的農民群體性事件的發生，利益不能夠得到很好地表達就是一個重要的原因。農村選民與城鎮選民在直選中，選舉權利的平等性仍然存在差異，造成政治結構與經濟運行方式的脫節，對我國的民主選舉制度的發展肯定產生不利的影響。

（二）操作實施越來越困難

依選舉法規定，縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數四倍于鎮每一代表所代表的人口數的原則分配。這一規定適應了我國20世紀90年代初期的實際。但是隨著我國市場經濟的發展、戶籍制度改革的深化、城鎮化步伐的加快、撤地建市和撤并鄉鎮等行政區劃的變化、許多地方城鄉差別日益縮小、人口流動加快和外來人員大量增加等，現在這種代表名額分配辦法已經不完全適應。比如在較發達的地區，城鄉一體化進程速度很快，二、三產業迅速發展，農村勞動力大量轉移，城鄉差別越來越小。為此，不少地區取消了農村戶口和城鎮戶口的區別。在這種情況下，繼續執行四比一的規定失去了操作依據，以戶口為依據的人口性質不好界定。

（三）按照戶籍情況計算人口數的問題凸顯

上文已論及，以戶籍制度為依托的依戶口身份統計和計算人口數并依此分配代表名額的做法，已經不適應農業人口轉移的現實，戶口狀況也不能反映公民的職業狀況和居住狀況。而且，流動人口、人戶分離現象的普遍存在，也使得主要依戶籍人數統計人口數并分配代表名額的做法，其公正性和科學性令人懷疑。現行主要依戶口情況統計、計算選區人口數和選民數，以及據此分配代表名額的辦法，對于流動人口日益增加的情況，已顯得滯后，不符合實際。特別是，在許多城市尤其是發達地區的城鎮，外來人口數量巨大，現行分配代表名額的辦法，對外來人口選民集中、密集的地方顯得不夠公平。對外來人員，大都沒有統計在選區人口中，而且也基本上沒有參加代表選舉，既沒有參加居住地或工作地的選舉，也沒有參加戶口所在地的選舉，他們的選舉權實際上難以實現。

（四）代表結構比例的安排表現出諸多局限

在我國幾十年的選舉實踐中，一直注重代表的結構和比例：即從總體上對某一級人大代表在政治面貌、性別、年齡、民族、文化程度、職業、社會身份等方面進行比例確定、名額分配、選區落實等一系列結構性制度安排。其根本的實施理由是保證國家權力機關和社會主義民主制度具有廣泛性和優越性。但是，這種硬性要求按選舉單位分配代表類型進行推薦、提名、選舉的制度，在實施操作中已經表現出諸多局限。一是因為缺乏明確的法律依據，分配的原則有較大的隨意性，實際上限制了投票者行使民主權利的自主性，也間接剝奪了其他公民的被選舉權。同時不可避免地導致把代表作為榮譽職務來安排，人大代表的社會角色與人大代表本質要求不相適應的問題很突出。二是提名權與投票權嚴重相分離，最終容易導致代表選舉流于形式。按照這樣一套“既定原則”進行的選舉不僅難于保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護選民利益的人選舉出來，反而可能選出一大批看似具有代表性實際上難于履職的“政治陪襯”。三是強勢力量幕后加入代表角色的角逐，導致“第一線代表”的構成被變相侵蝕。如鄉鎮領導干部成為了“農民代表”、廠長經理成為“工人代表”，科局長成為“知識分子代表”；有時一個大學女教授代表，在進行數據統計時，她必須身兼無黨派（或民主黨派）、知識分子、女性、少數民族等多重身份。這樣，選舉的技術安排掠奪了選舉的價值追求，表象上的廣泛性掩蓋了實質上的狹窄性。

四、對于直接選舉中代表名額分配問題的幾點建議

直接選舉代表名額分配中存在的諸多問題，必須認真對待，在直接選舉縣鄉人大代表名額分配中嚴格遵循法定程序和法律規定，有針對性地采取監督措施，防止和糾正各類影響公正選舉的問題。

（一）實行全國范圍內選舉權利的平等

我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”。這里的平等是不分階層、城鄉、種族、性別的，是使整個中華民族所有的人平等。然而，選舉法關于農村代表數與城市代表數的分配原則的規定所造成的代表權的不平等，與我國憲法規定的是相違背的，從法理上說，具有違憲的嫌疑。當然當初實行這樣的法律設置，主要是考慮到中國的農村人口占全國總人口的絕大多數，若是賦予兩者完全相等的代表權，則會導致農村代表占絕大多數，人民代表大會最終成為“農民大會”。這在特殊情況下是有一定道理的。

目前，城鎮人口與農村人口比由1978年的0. 1792∶0. 8208上升到了2005年的0. 4300∶0. 5700。預計到2010年，中國城市戶籍人口比例會上升到50%左右，即城市和農村戶籍人口持平，各占一半。農村人口的轉移減少，比重變小，為實行城市與農村平等的代表權掃除了障礙。

我國選舉法第十二條地二款的規定為我們根據各地的實際情況，實事求是地分配城鄉代表名額留下了空間。在目前法律框架內，省人大常委會完全可以對此種情況根據選舉法的規定和實際情況作出決定，逐步縮小農村每一代表所代表的人口數同城鎮或者企事業組織職工每一代表所代表的人口數之比。可以少于四比一，或者三比一、二比一、直至一比一。

（二）建立全國統一的新的戶籍制度

選舉法關于“鎮人口”與“農村人口”的界定本身存在瑕疵，一般的理解是，“鎮人口”是鎮區域的非農業人口。要便于操作，似乎只有以公民的戶口身份界定并計算分配代表名額。這很明顯不科學，也不符合實際。因此，代表名額確定和分配要體現平等、普遍的原則，就應考慮居住地、工作地的情況。而且從長遠看，應以居住地或工作地為主。現在許多地方正在醞釀或已經出臺這些戶籍改革措施，如取消農業戶口、非農業戶口、地方城鎮戶口、藍印戶口等各種戶口性質，按照實際居住地登記戶口，取消農轉非制度，廢止非農業人口遷入許可證等，全國統一的新的戶籍制度并非遙遙無期。

（三）代表職業化

人大代表職業化是現代社會分工的結果。現代社會分工越來越細，一個優越的社會制度就是讓各具特色的人發揮他們各自的特長為社會作貢獻。一方面，人民代表大會同黨政機關的職能不同，代表的組成應該有利于人民當家作主這一目標的實現。一線代表應占主體，工人、農民、知識分子和其他勞動者占主導地位，兼顧考慮個體素質專業知識的特長，黨政干部在代表中所占的比例不能過大。另一方面，隨著多種經濟成分的發展，我國社會階層構成也發生了新的變化，形成了許多新的社會階層。這些新的社會階層隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，勢必要影響到代表比例構成。這些情況，都需要我們在考慮代表結構時統籌考慮。

當然，職業化的前提是減少人大代表數額。我國歷屆全國人大代表都是三千人左右，這樣龐大的代表團工作起來麻煩很多，從效率以及現實必要性出發，全國人大代表幾百人就夠了。

此外，改進代表選舉的名額分配推薦辦法，還可考慮從以下幾方面進行：（1）對政黨、人民團體和代表提名候選人的名額切實劃分比例，限定席數。（2）改進提名程序。可以先安排適當時間讓代表醞釀提名候選人，而后由大會主席團將政黨、人民團體和代表聯合提名的候選人名單一并交各代表團醞釀討論，在此基礎上進行預選或正式選舉。（3）改進代表提名辦法，將代表聯合提名改為代表團提名。

鄧小平同志曾經指出“我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家的權力。”更高更切實的民主的實現，則要求民主的內容和民主的方式與方法的制度化，法律化，把它們納入法制的軌道，就可以保障選舉健康發展，有序進行我們必須通過各種途徑和方式，進一步健全和完善人民代表的選舉制度，使之真正成為人民行使當家作主權利的重要形式，在建設社會主義民主政治中發揮出更大的作用。

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（作者單位：廣東金融學院）